КОНСТИТУЦІЙНА РЕФОРМА: РОЛЬ ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА
Конституційна реформа 2004 р. істотно модифікувала політичну систему України. Зміна акцентів у системі прийняття державно-владних рішень і способу формування представницьких органів, а також розподіл контрольних повноважень у системі державної влади обумовили необхідність пошуку не лише нових форм взаємодії між політичними акторами, а й нових способів комунікації – досягнення домовленостей щодо правил і наслідків такої взаємодії.
На жаль, політична криза 2006-2007 рр. продемонструвала низький рівень спроможності українських політиків домовлятися. З одного боку, це можна пояснити нівельованою роллю ідеології та програм політичних партій, що позбавляє підґрунтя для пошуку компромісів і спільного визначення напрямків реалізації політики. З іншого – невтішною практикою домінування особистого або корпоративного інтересу над інтересом суспільним. За таких умов, стимулювання консолідації демократії в Україні є необхідною умовою збереження стабільності інституціонального порядку, а також виховання громадянської політичної культури як у політичної еліти, так і у громадян.
Перегляд Конституції як нормативних рамок, які визначають особливості політичного та соціального життя в країні, може стати одним зі шляхів вирішення наявних проблем. Однак друга хвиля конституційної реформи повинна врахувати не лише недоліки чинного Основного Закону, а й практичні завдання, які мають бути вирішені, та конкретні реалії, які впливатимуть на реалізацію Конституції.
На сьогоднішній день, фактично всі головні політичні сили в Україні визнають недосконалість змін Конституції, які були внесені в 2004 році. Всі вони погоджуються, що приймалися ці зміни в умовах гострої політичної кризи задля зниження рівня конфронтації як в політиці, так і у цілому суспільстві. Як наслідок, прийнята нова редакція Конституції містить значну кількість не прописаних норм та процедур, які вимагають вдосконалення. Під час останньої виборчої кампанії 2007 року активно дискутувалися як зміст змін і доповнень до Конституції України, так і форма її ухвалення. Різні політичні сили, не заперечуючи необхідність конституційної реформи, бачать її по-різному – від прийняття нової редакції конституції, до підготовки повністю нового Основного Закону. Слід також відмітити, що представники від всіх парламентських сил стали членам Національної конституційної ради – новоствореного президентом органу, завданням якого є вироблення проекту конституційних змін, і який об’єднав провідних політиків та юристів країни.
Незважаючи на одностайність політиків щодо необхідності конституційного реформування, широкого суспільного консенсусу щодо цього питання немає. Це можна пояснити непрозорістю дискусій про напрямки та способи змін Основного Закону, які наразі тривають. Причому, з одного боку, політики не прагнуть інформувати населення щодо цього питання належним чином, з іншого – позиція громадськості є досить пасивною. Тим не менше, зважаючи на роль Конституції в житті суспільства, поза його увагою реформа Основного Закону залишена бути не може. Думка громадськості (зокрема – неурядових організацій) має бути врахована при:
- визначенні доцільності та вчасності конституційних змін;
- визначенні основних напрямків реформування, які обов’язково повинні враховувати інтереси населення, а також утверджувати непорушність прав і свобод людини і громадянина;
- реалізації процесу внесення змін.
Перед початком нової хвилі конституційних перетворень варто враховувати, що процес реформи політичної системи передбачає не лише внесення змін до тексту Конституції, а й прийняття інших нормативно-правових актів, спрямованих на деталізацію конституційних положень. До речі, саме відсутність цілого ряду законів, прийняття яких було передбачено, призвела до недієвості Конституції України 1996 року. Тому, з метою уникнення старих помилок, подальше конституційне реформування повинно розглядатися як цілісний і системний процес. Зокрема, особливу увагу необхідно звернути на його зв’язок з адміністративною та судовою реформами, а також реформою місцевого самоврядування.
1. ЯК ЗАБЕЗПЕЧИТИ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ВЛАДИ?
Проблема забезпечення відповідальності влади, яка постала внаслідок конституційної реформи 2004-го року, існує на двох рівнях. З одного боку, до негативних наслідків призводить неврегульованість цілого ряду питань у цій сфері, які станом на 2004 рік потребували врегулювання. Зокрема, це стосується:
- процедури імпічменту Президента: закріплена процедура звільнення глави держави з посади в порядку імпічменту фактично унеможливлює усунення Президента з посади навіть за наявності встановлених фактів вчинення ним діянь, що містять ознаки злочину;
- проблеми доступу громадян до Конституційного Суду України на відміну від багатьох європейських країн, де громадяни мають право безпосереднього звернення до органу конституційної юрисдикції з питань конституційності законів та інших нормативних актів, в Україні відповідне право може бути реалізовано лише опосередковано, через суб’єктів, визначених частиною другою статті 150 Конституції, або самим Конституційним Судом під час розгляду справ, пов’язаних з офіційним тлумаченням законів;
- засад побудови та функціонування судової влади: в чинній Конституції не знайшов відображення принцип інстанційності побудови системи судів загальної юрисдикції, конституційно невизначеними є функції вищих судів та співвідношення їх повноважень з повноваженнями Верховного Суду України, засади формування Вищої ради юстиції не відповідають демократичним стандартам, Конституція містить норми, які унеможливлюють ратифікацію Римського статуту Міжнародного кримінального суду, на необхідності якої свого часу наполягала ПАРЄ, відсутність гарантій політично неупереджених виборів суддів парламентом тощо;
- обсягу депутатського імунітету: в Україні депутатська недоторканість має абсолютний характер, в той час як в більшості демократичних країн вона істотно обмежена (хоча і не скасована взагалі) тощо.
При цьому зазначене – лише незначна кількість питань, які б мали отримати чітку відповідь в ході перегляду Конституції України.
З іншого боку, деякі цілі конституційних перетворень по забезпеченню відповідальності влади не були досягнуті через незавершеність реформи. Це пов’язано із нерозумінням того, конституційна реформа – це комплексний процес, який не може зводитись виключно до внесення змін до тексту Основного Закону, оскільки чимало конституційних положень потребують розшифрування у відповідних нормативно-правових актах. Так, наприклад, Проект Закону „Про внесення змін до Конституції України” № 3207-1, який передбачав реформування адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування після тривалого розгляду в Конституційному Суді України так і не був схвалений парламентом.
Ще одна проблема – недотриманням можновладцями приписів Конституції, які регламентують їхню діяльність. Наприклад, практика міжфракційних переходів, припинити яку мало впровадження імперативного мандату, не припинилась (хоча кількість і частота змін фракцій народними депутатами все ж зменшилась).
Таким чином, забезпечення відповідальності влади потребує, по-перше, належного законодавчого регулювання у повному обсязі, а по-друге – виконання норм Основного Закону чиновниками.
2. ЯКОЮ МАЄ БУТИ МІСЦЕВА ВЛАДА?
Проблеми територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні є одним із наслідків незавершеності конституційної реформи. Зокрема, варто виділити такі з них:
- Відсутність закріплення принципу повсюдності місцевого самоврядування (йдеться про неможливість поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування на прилеглі до населеного пункту землі, а також існування територій, фактично не охоплених місцевим самоврядування);
- Неструктурованість системи адміністративно-територіальних одиниць і відсутність чіткого визначення їх видів (має місце змішування понять «населений пункт» та «адміністративно-територіальна одиниця»);
- Невизнання адміністративно-територіальною одиницею добровільно об’єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл;
- Нечіткість конституційного визначення статусу «районів у містах» (Виникнення явища «матрьошки місцевого самоврядування», яке передбачає існування недієздатних органів місцевого самоврядування дрібних адміністративно-територіальних одиниць, а, отже – їх залежність від органів місцевого самоврядування вищого рівня);
- Відсутність територіальної основи для місцевого самоврядування, яка б була спроможна надавати мінімальний перелік публічних послуг (йдеться про наявність дрібних територіальних громад, які економічно неспроможні реалізовувати покладені на них законом функції та повноваження);
- Сумнівність доцільності визнання місцевого самоврядування виключно правом територіальних громад (проблемою є відсутність закріплення обов’язку держави забезпечувати спроможність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення);
- Відсутність основ виборчої системи місцевого самоврядування;
- Надмірна зарегульованість питань внутрішньої організації системи органів місцевого самоврядування, а також порядку їх діяльності (обумовлена закріпленням у Конституції єдиної моделі організації виконавчої влади на місцях («сильний мер»), що обмежує компетенції місцевого самоврядування);
- Непослідовність регулювання матеріальної та фінансової основ місцевого самоврядування (йдеться про: по-перше, неврахування ВРУ фінансового стану територіальних громад, а також масштабів делегованих їм повноважень при визначенні обсягу трансфертів місцевим бюджетам; по-друге, про відсутність критеріїв для визначення «повного обсягу» державного фінансування здійснення делегованих повноважень органами місцевого самоврядування);
- Ігнорування інтересів територіальних громад при нормативному врегулюванні питань управління місцевими справами;
- Нечіткість визначення районної ланки адміністративно-територіального устрою у якості субсидіарного рівня місцевого самоврядування;
- Відсутність конституційних основ регіонального самоврядування;
- Нераціональне співвідношення інститутів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.
Негативними наслідками недосконалості конституційного визначення системи територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні є:
- Наявність законодавчих можливостей для маніпулюванням процесу врядування на місцях;
- Політизація діяльності органів місцевого самоврядування, сформованих за принципом пропорційного представництва;
- Послаблення позиції місцевого самоврядування в процесі його взаємодії з державою;
- Неможливість запровадити повноцінне місцеве самоврядування на рівні району та зниження ефективності регіонального самоврядування.
Такий стан системи територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні обумовлює залежність цього інституту від політичних процесів на загальнодержавному рівні, а тому перетворює його на об’єкт маніпулювання з боку як місцевих чиновників, так і представників центральної влади. За таких умов, потребує негайного реагування проблема забезпечення доступу громадськості до влади, а також її впливу на процеси на місцевому рівні. Закладення відповідних механізмів взаємодії
3. ЯК ЗАБЕЗПЕЧИТИ ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА?
Питання забезпечення верховенства право напряму пов’язане з функціонуванням судової гілки влади в державі. Конституція України у редакції 2004-го року залишила чимало проблем у системі судів загальної юрисдикції, а саме:
- Недотримання принципу інстанційності при побудові системи cудів загальної юрисдикції;
- Нечіткість визначення системи судів загальної юрисдикції;
- Неврегульованість процесу призначення суддів на адміністративні посади в судах і звільнення з них (крім Конституційного Суду України та Верховного Суду України);
- Невідповідність порядку формування Вищої ради юстиції міжнародним стандартам (Відповідно до міжнародних стандартів, будь-яке рішення, пов’язане з добором, призначенням, просуванням по службі чи закінченням перебування на посаді судді, повинно прийматися за участі незалежного від законодавчої та виконавчої влади органу, в якому не менше половини складу є суддями, обраними такими ж суддями в порядку, що гарантує широке представництво. Ця вимога в Україні не дотримується).
Надзвичайно складною проблемою є забезпечення незалежності суддів. Наразі конституційне регулювання не закріплює дієвих гарантій дотримання цього принципу. Основною загрозою незалежності суддів є загроза політичної упередженості їх виборів парламентом після перших 5-ти років здійснення суддею правосуддя, що є порушенням принципу вільного та демократичного врядування. Крім того, про політизацію судів загальної юрисдикції свідчить закріплена можливість оскаржень у судах загальної юрисдикції актів про звільнення політичних посадових осіб на підставі положення про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини в державі.
Основним негативним наслідком чинного конституційного регулювання функціонування системи судів загальної юрисдикцій в Україні є порушення стабільності функціонування судової системи, а, отже, і зниження ефективності. Часто причиною цього стають суперечки між органами державної влади щодо кадрових питань, яке негативно позначиться на здійсненні правосуддя. Конституційна реформа повинна забезпечити незалежність судів, оскільки лише за таких умов принцип верховенства права в Україні буде забезпечено.
Інший пласт проблем судової влади в Україні – проблеми конституційної юрисдикції. Зокрема, варто наголосити на таких з них:
· Відсутність визначення та забезпечення принципу безперервності роботи Конституційного Суду України. Можливість суб’єктів права призначення суддів КСУ блокувати його роботу через норму про призначення суддів на чітко визначений строк – 9 років);
· Можливість свавільного звільнення суддів КСУ з посад. Загроза втручання ВРУ та Президента України в роботу КСУ;
· Сумнівність об’єктивних критеріїв при відборі кандидатів на посади суддів КСУ (Це призводить до виникнення загрози маніпулювання складом КСУ з боку ВРУ, Президента України, з’їзду суддів України, оскільки кожен з названих суб’єктів має право призначати по 6 суддів на підставі обмежених вимог, визначених ст.148 Конституції).
В контексту забезпечення доступу громадськості до здійснення правосуддя проблемною є обмеженість доступу громадян до конституційної юрисдикції.Зокрема, йдеться про відсутність у громадян і юридичних осіб права звертатися до КСУ з конституційними скаргами щодо порушення їхніх прав і свобод. Таке усунення фізичних та юридичних осіб від процесу здійснення конституційного правосуддя суттєво обмежує їхній вплив на процес дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні.
Отже, реформування системи конституційної юрисдикції потребує як створення гарантій забезпечення незалежності суддів Конституційного Суду, так і забезпечення доступу громадськості до здійснення конституційного правосуддя, оскільки такий механізм є одним із способів забезпечення відкритості влади.
4. ЯК ПРИЙМАТИ КОНСТИТУЦІЮ?
Вибір способу прийняття Конституції або внесення до неї змін не менше потребує погодження усіх учасників політичного та соціального життя держави, ніж зміст реформ. З одного боку, така необхідність обумовлена важливістю чіткого визначення та максимального врахування потреб усіх груп інтересів суспільства. З іншого боку, актуальним є питання легітимності реформ, яка у демократичному суспільстві обумовлюється широким громадським обговоренням, що передує безпосередньому ухваленню змін.
Політики та громадськість активно обговорюють 4 способи реформування чинної Конституції України:
- Скасування конституційної реформи;
- Внесення змін до Конституції України в порядку, передбаченому Розділом XIII Основного Закону;
- Прийняття нової редакції Конституції на основі напрацювань Національної конституційної ради (27 грудня 2007 року Президентом України було підписано Указ „Про Національну конституційну раду”, яким водночас було затверджено Положення про цей орган. Згідно з Положенням, Національна конституційна рада утворюється Президентом України для підготовки концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та проекту нової редакції Конституції України і здійснює свою діяльність до прийняття нової редакції Конституції України. Також Положення окреслює алгоритм підготовки нової редакції Конституції України за участю Національної конституційної ради);
- Прийняття нової редакції Конституції спеціально уповноваженим органом установчої влади (напрацювання конституційних змін має здійснюватися незалежним від політичних впливів органом).
Основні ризики кожного з названих варіантів викладені у таблиці нижче.
|
Законодавчі та політичні ризики різних способів подальшого конституційного реформування
|
||
|
|
||
|
Спосіб
|
Законодавчі
|
Політичні
|
|
Скасування конституційної реформи
|
Не вирішує низки проблемних питань, які мала б на меті вирішити конституційна реформа як така, зокрема – проблему розмежування політичної відповідальності між Кабінетом Міністрів України та Президентом України, проблему невідповідності засад системи адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування європейським стандартам тощо. Відповідно, повернення до первісної версії Основного Закону навряд чи забезпечило б гармонізацію відносин в системі „глава держави – парламент - уряд” і зняло б питання перегляду Основного Закону з порядку денного.
|
Загострення протистояння між Кабінетом Міністрів України та Президентом, а також між більшістю та опозицією.
1. Незацікавленість уряду. Конституція України зразка 1996 року надавала Президенту України право достроково припиняти повноваження всього складу Кабінету Міністрів чи окремих його членів у будь-який час за власним розсудом, право спрямовувати діяльність Кабінету Міністрів України актами Президента, створювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні органи виконавчої влади тощо.
2. Незацікавленість Президента України.
Конституція України 1996 року досить чітко окреслювала межі його політичної відповідальності, оскільки Президент мав ключові важелі впливу на діяльність уряду, а тому ніс політичну відповідальність за його діяльність).Нова редакція Основного Закону „розмиває” політичну відповідальність між Президентом і Урядом і дозволяє главі державі відмежуватись від діяльності Кабінету Міністрів, сформованого парламентом. Глава держави має можливість зарахувати позитивні результати роботи уряду на свій рахунок, а негативні – списати на уряд і парламент.
|
|
Зміни на підставі Розділу ХІІІ
|
Внесення змін до ряду положень Конституції України потребує проведення всеукраїнського референдуму, правове регулювання якого є вкрай недосконалим. Відповідно, окрім суто політичних чинників, в процесі реалізації плану перегляду Основного Закону в порядку, визначеному безпосередньо Конституцією України, до уваги має бути взято і необхідність прийняття парламентом та підписання главою держави нової редакції Закону „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”.
|
Якщо проаналізувати наявний розклад політичних сил в парламенті, практику взаємодії Президента України з Кабінетом Міністрів України, цей варіант перегляду Основного Закону має обмежене застосування. Більшість у необхідні 300 голосів можуть отримати на свою підтримку лише питання непринципового характеру, в той час як „серцевина” конституційної реформи – перерозподіл владних повноважень у трикутнику „президент – парламент – уряд”, або реформування місцевого самоврядування (яке, у тому числі, передбачає послаблення ролі Президента (або потенційних кандидатів на цей пост у 2009 році) у здійсненні виконавчої влади) навряд чи будуть підтримані необхідною кількістю голосів народних депутатів.
|
|
Нова редакція на основі
напрацювань НКР
|
1. Невизначеність порядку його громадського обговорення, підстав врахування чи неврахування висловлених громадськістю пропозицій, складу самої „громадськості”;
2. Невизначеність ролі у конституційному процесі загальнонаціонального референдуму з питання схвалення нової редакції Конституції:
- який саме варіант змін до Конституції виноситиметься на цей референдум? Якщо варіант, напрацьований лише НКР, то такий референдум лише формально вважатиметься референдумом „за народною ініціативою”, оскільки вже сьогодні більшість політиків пов’язує діяльність НКР з відстоюванням поглядів Президента;
- якими будуть наслідки референдуму.
|
1. Сумніви у неупередженості членів Національної конституційної ради;
2. Загроза зловживання практикою проведення референдуму у майбутньому як способу захисту політичних інтересів.
|
|
Нова редакція спеціально уповноваженого органу
установчої влади
|
Потребують вирішення такі правові проблеми:
- визначення процедури прийняття нової Конституції Конституційною Асамблеєю в Розділі ХІІІ чинної Конституції, проведення референдуму з цього питання у відповідності до ст. 156, 159 Конституції;
- конкретизацію механізмів формування Асамблеї та прийняття нею рішень у Законі „Про Конституційну Асамблею України”, який конкретизуватиме положення нових змін до Розділу ХІІІ Конституції;
- прийняття та набуття чинності новою редакцією Закону „Про всеукраїнський та місцеві референдуми”;
- призначення і проведення загальнодержавних виборів до Конституційної Асамблеї на основі такої виборчої системи, яка б враховувала партійну структуризацію суспільства, регіональну специфіку, а також потребу у високому фаховому рівні обраних представників;
- прийняття Конституційною Асамблеєю нової редакції Основного Закону, припинення діяльності Асамблеї;
- проведення загальнонаціонального референдуму щодо затвердження нової редакції Конституції , прийнятої Конституційною Асамблеєю.
|
Складність досягнення згоди між главою держави і лідерами провідних політичних сил стосовно можливості прийняття нової редакції Основного Закону Конституційною асамблеєю, стосовно механізмів формування такої Асамблеї, обов’язкового визнання результатів її роботи, концепції нової редакції Закону про всеукраїнський референдум, обов’язкового визнання результатів референдуму, який проводитиметься на підставі відповідного Закону.
|
Прийняття нової редакції Конституції спеціально уповноваженим органом установчої влади є найбільш прийнятним способом з точки зору контролю з боку громадськості над процесом конституційного реформування. Очевидними позитивами цього механізму внесення змін до Конституції є внесення змін в межах правового поля, усунення впливу на конституційний процес політичної кон’юнктури, реалістичність можливості схвалення досконалого варіанту Конституції, який відповідатиме запитам суспільства. У той же час, реалізація цього способу перегляду Основного Закону потребує часу (відповідно, 2008 рік навряд чи зможе стати роком конституційної реформи) і досягнення політичного компромісу між основними політичними гравцями.
Взагалі, аналіз можливих способів продовження реформи Основного Закону наштовхує на невтішні висновки щодо особливостей конституційного процесу в Україні. По-перше, вибір шляху подальшого реформування напряму залежить від позиції основних політичних гравців у державі, тобто йдеться про надмірну політизацію питання конституційного реформування. По-друге, болючою точкою залишається залучення громадськості як до широкого обговорення змін, так і до їх прийняття безпосередньо. За таких умов, роль громадянського суспільства як найбільш активного виразника інтересів населення має стати ключовою при визначенні пріоритетних напрямків суспільно-політичного розвитку, що потребують закріплення на найвищому рівні.
Версія для друку- 1298 переглядів
Send by email
Коментарі
0 comments postedДодати новий коментар