Пропозиції щодо змін до другого та третього розділів Конституції України
Анотація: У цьому тексті аналізуються другий і третій розділи чинної Конституції і надані постатейні рекомендації щодо змін та доповнень до них, а також обґрунтовується необхідність введення нових розділів до Конституції – „Громадянське суспільство” і „Екологічна безпека”. Сподіваємося на відгук та просимо всіх зацікавлених надсилати свої міркування, коментарі, пропозиції щодо змін та доповнень.
Цей документ розроблено в межах проекту «Конституційний захист прав людини та вдосконалення конституційних механізмів судового і парламентського контролю» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» робочою групою, яка складається з членів Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права, членів Харківської правозахисної групи та фахівців з питань конституційного права.
Короткий опис проблем конституційного гарантування прав людини та основоположних свобод
Конституція України 1996 року закріпила систему владних відносин, яка на той момент фактично склалася – напівпрезидентську унітарну республіку з парламентом, реально позбавленим контрольних повноважень, відносно слабкою судовою системою, а також урядом без суттєвих політичних функцій і тому постійно залежним від прямої президентської підтримки. Загалом, безвідповідальність держави перед суспільством у новій Конституції України зберігалася майже на рівні радянських часів.
Роль головної й водночас «тіньової» влади в державі виконувала Адміністрація Президента – непідзвітна нікому, всім керуюча, але фактично безконтрольна владна структура. Уряд мусив виконувати розпорядження не тільки Президента, але й глави Адміністрації і нести всю повноту відповідальності за стан справ у державі. При цьому Прем’єр-міністр часто-густо мусив виконувати роль такого собі хлопчика для побиття. Не дивно, що урядовці на цій посаді мінялися практично щороку.
Усе це, до певної міри, зумовило роль Конституції як фактору не стільки динамізму, скільки стагнації в українських соціально-економічних та політичних перетвореннях. При цьому Конституція уособлювала в собі доволі еклектичний правовий текст з великою кількістю компромісних норм, які різні політичні актори – від комуністів до «зелених» – сприймали кожний по-своєму. Втім, закладені в Конституції протиріччя досить швидко стали виявлятися навіть поза суто партійними розбіжностями й суперечками. Вже невдовзі після її прийняття, в суспільстві почали точитися розмови про необхідність внесення до конституційного тексту змін та доповнень.
Другий розділ Конституції України, що нараховував майже третину з загальної кількості конституційних норм, містив велику кількість прямих запозичень з двох загальновідомих міжнародних пактів ООН про права людини 1966 р., але при цьому в суто юридичному сенсі не розрізняв норми Міжнародного пакту про громадянські та політичні права, які держава мусить виконувати за будь-яких обставин, і положення Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, можливість реалізації яких пов’язується, як відомо, з реальним економічним станом тієї або іншої країни. Йдеться про те, що соціально-економічні права, як правило, вважаються нормами прямої дії лише за наявності спеціальних офіційних коментарів, якими визначаються конкретні параметри судового захисту так званих «позитивних», тобто існуючих за рахунок активності держави, прав і свобод.
Таким чином, пряме копіювання західних зразків мало в даному випадку своїм наслідком суто ідеологічний, значною мірою навіть демагогічний, ефект. Наприклад, й досі відверто проблематичними в Україні виглядають записані в Конституції «право на житло» (стаття 47), «право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло» (стаття 48), «право на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування» (стаття 49), «право на безпечне для життя і здоров’я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди» (стаття 50), а також інші позитивні права, які в нинішніх українських умовах перетворилися для значної кількості громадян на справжню фікцію.
У цьому ж контексті варто згадати також про право кожного працюючого «на відпочинок» (стаття 45), а також альтруїстичні обіцянки держави сприяти «розвиткові лікувальних закладів», дбати «про розвиток фізичної культури і спорту» (стаття 49) та інші. Таким чином, хоча в статті 55 української Конституції стверджується, що всі «права і свободи людини і громадянина захищаються судом», більшість соціальних, економічних та культурних прав у тому вигляді, в якому вони записані в нині діючій Конституції, реально захистити в суді неможливо. При цьому право на справедливий суд в повному обсязі взагалі відсутнє в Конституції, окремі його аспекти розпорошені у кількох статтях.
Це, в свою чергу, призводить до зневіри пересічного громадянина не тільки у можливості захистити свої права в судовому порядку, але й до глибокої недовіри суспільства до обіцянок політичних лідерів та Української держави взагалі. Оскільки Конституція не передбачила можливості звернення зі скаргами в Конституційний Суд для звичайних суб’єктів права (громадян, громадських правозахисних організацій, судів загальної юрисдикції, крім Верховного Суду), багато з проголошених у Конституції 1996 року прав і свобод стали справді відверто символічними феноменами. А конституційні механізми захисту прав людини є відверто слабкими: парламентський контроль за виконавчою владою практично обмежений однією згадкою про парламентського Уповноваженого з прав людини, позапарламентський контроль Конституцією не передбачений взагалі, норма про те, що Президент України є гарантом прав і свобод є відверто декларативною, оскільки свого розвитку вона не отримала. Досвід праці Уповноваженого з прав людини свідчить про слабкість цього інституту і необхідність його удосконалення.
Важливим залишається також питання про конституційне право на приватну власність та підприємницьку діяльність (статті 41 та 42). Відповідно до статті 92 Конституції, правовий режим власності визначається «виключно законом». Це означає, що змінювати параметри режиму власності можна в порядку внесення змін до поточного (ординарного) законодавства. На нашу думку, засади (принципи) правового режиму власності в Україні слід було б детальніше визначити безпосередньо в конституційному тексті. Оскільки власність в соціально-економічному сенсі є невіддільною від громадянського статусу людини, правові гарантії власності повинні, на наше переконання, закріплюватися правовими гарантіями найвищого рангу.
Натомість в Україні сталося так, що будь-який склад українського парламенту й уряду (це підтверджують навіть наслідки Помаранчевої революції) може змінювати де-факто правовий режим власності. З іншого боку, залишається дещо незрозумілим, чому, наприклад, гарантії підприємництва, конкуренції та інші антимонопольні заходи визначаються в Україні виключно законом. Тобто, неясно, чому уряд не може за Конституцією встановлювати й запроваджувати власні, додаткові до встановлених законами, гарантії економічної свободи?
З огляду на вимоги часу, ми вважаємо, що Конституція України містить в собі неприпустимо велику кількість непрямих обмежень громадянських, політичних та особистих прав і свобод. Наприклад, можна стверджувати, що такі конституційні перестороги чи приводи для обмежень громадянських прав, як «інтереси національної безпеки», «територіальна цілісність», «громадський порядок», «охорона здоров’я населення», «захист репутації або прав інших людей» в ряді випадків зовсім не сприяють швидкому економічному просуванню країни вперед.
У цілому, загальні конституційні обмеження (їх перелік подано в статті 64), а також окремі спеціальні обмеження, що наводяться на додаток до кожного конкретно проголошеного права або свободи (статті 29-39 Конституції) можуть, як ми вважаємо, при потуранні влади суттєво загальмувати український поступ. У даному контексті справу не рятує навіть вимога статті 8 Основного Закону щодо прямої дії всіх проголошених в Конституції норм (у тому числі прав і свобод).
Оскільки передбачені в Конституції України 1996 року норми про обмеження права на приватність, свободи думки, совісті і релігії, свободи вираження поглядів, свободи об’єднань, свободи мирних зібрань, свободи пересування не містять в собі загальної презумпції бути «необхідними в демократичному суспільстві» (вимога Європейської конвенції з прав людини та основоположних свобод 1950 року), то пропорційність втручання держави в реалізацію прав людини та основоположних свобод за стандартами Європейського суду з прав людини виміряти неможливо. Принцип пропорційності в загальному вигляді відсутній в Конституції, хоча на необхідність його введення фахівці вказували неодноразово. Лише частково відповідають Європейській конвенції норми права на розвиток, права на свободу та особисту недоторканність, заборони дискримінації, правового статусу іноземців та інші. Необхідно привести у відповідність з європейським стандартом (Протокол №13 до Конвенції) заборону смертної кари.
Слід також звернути увагу на те, що в Європейській конвенції 1950 року йдеться про «права людини та основоположні свободи», а в Конституції України 1996 року – лише про «права і свободи людини». Це означає, що конституційний захист таких суб’єктів прав, як юридичні особи, не забезпечений.
Суттєвою є проблема якості конституційного нормування. Конституційний текст грішить буквалізмом та юридичним максималізмом, містить малорухливі жорсткі норми, які, фактично, майже не застосовуються. Такі норми необхідно прибрати або переформулювати.
Другий розділ Конституції України потребує суттєвої переробки. При цьому слід враховувати, що останніми роками з’явилися нові важливі міжнародні угоди в царині прав людини, які доречно враховувати, змінюючи Конституцію України. Йдеться насамперед про Договір про конституцію для Європи («Конституцію Європи») 2005 р., який, не здобувши підтримки Франції та Нідерландів, не був прийнятий в якості загальнообов’язкового нормативного акту для країн-членів Європейського Союзу. Проте така частина Конституції Європи, як Хартія основних прав Союзу,не втратила юридичної сили. Нині на Хартію як на юридично чинний документ посилається Лісабонський договір, підписаний главами 27-ми держав-членів Європейського Союзу в грудні 2007 р. Враховуючи курс на європейську інтеграцію України, вважаємо за доцільне запозичити деякі положення Хартії основних прав Союзу.
Потребує розвитку інститут парламентського контролю за дотриманням прав і свобод. На нашу думку, доцільно підсилити конституційний статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини і надати йому деякі додаткові гарантії і повноваження у Законі “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”.
Вкрай необхідний розвиток інституту громадського контролю за діяльністю виконавчої влади в цілому, як парламентського, так і позапарламентського. Верховна Рада України повинна ефективно контролювати діяльність уряду й взагалі виконавчої гілки влади в державі через постійні і тимчасові парламентські комітети й комісії. Задля досягнення цієї мети контрольні функції парламенту й вільної громадськості (громадян, неурядових організацій) мають бути на законодавчому рівні суттєво підсилені. Цього можна досягти шляхом прийняття відповідних законів: про зміни до Закону України “Про інформацію”; про уряд; про політичну опозицію. Корисним у даному випадку виглядає також розробка й прийняття спеціального закону про імпічмент, а також про парламентські тимчасові, слідчі та інші комісії. Для гарантування позапарламентського контролю до Конституції має бути доданий підрозділ «Громадянське суспільство». На часі розробка законопроекту про громадський (парламентський і позапарламентський) контроль за діяльністю державної виконавчої влади, який конкретизував би положення майбутньої Конституції про громадський контроль за владою.
Введення розділу “Громадянське суспільство” відповідає сучасному стану взаємовідносин держави і суспільства після Помаранчевої революції і викликане необхідністю гарантувати на найвищому – конституційному – рівні засади свободи народу в духовній, політичній та економічній площині, царині ідей, науки, культури та мистецтва.
Стан довкілля в Україні є загрозливим. Україна є однією з найбільш забруднених країн у світі, наслідки Чорнобильської катастрофи, найбільшої екологічної катастрофи людства, на жаль, належним чином не усвідомлені, а стан утвердження і захисту екологічних прав не є пріоритетом держави, про що свідчить велика кількість екологічно небезпечних проектів. Усі ці фактори вимагають підсилення конституційних гарантій екологічних прав, для чого доцільно ввести до Конституції новий розділ – “Екологічна безпека”.
Потребує удосконалення третій розділ Конституції України. Враховуючи підвищену увагу до реалізації права на вільні та справедливі вибори, вважаємо виправданим конкретизувати в конституційному тексті поняття „вільних виборів”, заборонивши політичний, адміністративний або інший тиск, примус чи залякування, а також визнавши право на відмову від участі в виборах і референдумах. Необхідно, також, на нашу думку, ввести можливість проведення референдуму за народною ініціативою за рахунок добровільних внесків громадян. Це можна пояснити тим, що референдум за народною ініціативою не можна запланувати заздалегідь. З іншого боку, влада не повинна відмовляти населенню у проведенні референдуму за браком державних (бюджетних) коштів. Крім того, самофінансування референдуму є стримуючим фактором для популістських ініціатив. Невиправданий референдум громадяни просто не підтримають своїми гаманцями. Необхідно також розширити перелік питань, щодо яких проведення референдуму забороняється.
Загальні рекомендації щодо посилення конституційних гарантій прав людини
- Ввести свободу народу у якості головного пріоритету Конституції України.
- Замінити конституційну формулу „права та свободи людини і громадянина” на „права людини і основоположні свободи”.
- Ввести до другого розділу Конституції право на справедливий суд згідно з Європейською конвенцією захисту прав людини та основоположних свобод.
- Привести у відповідність до Конвенції формулювання громадських і політичних прав і свобод.
- Ввести до другого розділу принцип пропорційності у загальному вигляді.
- Переглянути підхід до конституційних гарантій економічних, соціальних та культурних прав.
- Розширити компетенцію Конституційного Суду України та Уповноваженого Верховної Ради з прав людини в сфері захисту прав людини та основоположних свобод.
- Вдосконалити механізми парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади в Україні.
- Підсилити гарантії права на вільні та справедливі вибори.
- Розробити положення щодо позапарламентського контролю за діяльністю виконавчої влади в Україні, для чого ввести до Конституції новий розділ – “Громадянське суспільство”.
- Підсилити гарантії екологічних прав людини, для чого ввести до Конституції новий розділ – “Екологічна безпека”.
Введення нового розділу «Громадянське суспільство»
Україна є однією з країн, які найбільше постраждали від тоталітаризму. Сьогодні Українська держава є посттоталітарною. Помаранчева революція 2004 року ще раз довела, що свобода для великої кількості українців є найвищою цінністю, недарма і в українському гімні є рядок «Душу й тіло ми положим за нашу свободу». Помаранчева революція стала символічним прощанням країни з посткомунізмом, прийняття нової Конституції має стати реальним прощанням з ним. Щоб не вдатися до тоталітаризму знову, суспільство мусить створити відповідні гарантії і профілактичні засоби. Саме це і має на меті новий розділ, що пропонується. Він має містити реалізацію наступних положень.
Громадянське суспільство – це самосвідома, самоврядна, структурована ланка Українського народу. Його діяльність ґрунтується на засадах свободи, плюралізму, толерантності та невтручання з боку держави. Останнє забезпечується, зокрема, забороною контролю держави за діяльністю партій та інших об’єднань громадян за винятком додержання ними вимог Конституції та законів.
Правові засади підприємництва мають бути встановлені законом й не можуть обмежуватися підзаконними нормативно-правовими актами. Державним органам, органам місцевого самоврядування, їх посадовим та службовим особам має бути заборонено самочинно втручатися в сферу здійснення приватних ініціатив. Втручання держави в якості арбітра в сферу науки, культури і мистецтва є неприпустимим. У цій царині не може визнаватися остаточною будь-яка державна експертиза.
Політичні, релігійні, мистецькі та інші світоглядні інтереси чи уподобання людини не можуть бути предметом заохочень або обмежень з боку держави.
Має бути заборонена державна монополія на засоби комунікації та масової інформації.
Має бути гарантований громадський контроль за діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, для чого можуть створюватися будь-які організації і асоціації громадян. Незаконна діяльність держави та її органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб не може бути предметом державної або іншої захищеної законом таємниці. Приватні особи не можуть підлягати відповідальності за розголошення інформації з обмеженим доступом, яка знаходиться в розпорядженні державних органів та органів місцевого самоврядування. Відомості про публічних осіб, які висуваються, обираються чи є обраними на державну або іншу публічну посаду, вважаються суспільно значущими.
Введення нового розділу «Екологічна безпека»
Екологічна безпека України є питанням стратегічного значення. Водночас дотримання екологічних стандартів є типовою вимогою Європейського Союзу до своїх дійсних та потенційних членів. Тому вважаємо за доцільне ввести окремий розділ, присвячений екологічним правам і запозичити деякі норми міжнародної Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля від 25 червня 1998 р. (ратифікована Законом України № 832-XIV (832-14) від 6 липня 1999 р.).
У цьому розділі пропонуємо закріпити право кожного на життя в сприятливому для здоров’я та добробуту довкіллі і як обов’язок держави – забезпечення екологічної безпеки, підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу.
На нашу думку, доцільно вмістити положення про те, що громадяни мають бути поінформовані про можливість брати участь в процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля. Їм гарантується право вільного доступу до механізмів прийняття цих рішень і можливість знати, як ними користуватися. Кожному гарантується вільний доступ до національного законодавства та міжнародних договорів України з питань захисту чистоти довкілля.
Необхідно ввести також положення про право на відшкодування збитків, спричинених екологічним забрудненням штучного походження, і гарантію судового провадження з метою відшкодування спричиненої шкоди.
Екологічні стандарти в Україні мають затверджуватися законом. Жодна широкомасштабна господарська ініціатива не повинна набирати чинності без попереднього позитивного висновку незалежної екологічної експертизи. В екологічній експертизі не може бути відмовлено, якщо сторона, яка на ній наполягає, має власні джерела її фінансування. Якщо незалежна екологічна експертиза об’єктів засвідчила стан небезпечного для життя і здоров’я людей забруднення, вона має бути оплачена коштом власників цих об’єктів, якщо вони недержавні, і коштом держави, якщо ці об’єкти державні.
Євген Захаров, Харківська правозахисна група
Версія для друку- 290 переглядів
Send to friend
Коментарі
0 comments postedДодати новий коментар