Перезавантаження. Конституанта

Конституція надто важлива річ, щоби довірити її політикам

17 років існує квазідержава Україна, але все якось без ладу. А тепер – після однієї конституційної реформи й на порозі другої – порядку не стало зовсім. Бо для неметеної хати не конче треба в ній семи господинь. Вистачить і трьох – президента, прем’єра і парламенту. Які не можуть замітати в хаті, бо перманентно видирають одне в одного з рук віник. Адже права кожної на віник нечіткі й туманні. Як то кажуть, "погано виписані". "Чого ж їх так погано писали? 17 років не вистачило?" – запитає хтось.

Та не вистачить і ста, якщо не змінити писарів. Бо коли ті самі й правила пишуть, і самі ж за ними грають, якось не теє то... Особливо, коли правила змінюють під кожну гру чемпіонату. Це ми про нашу Конституцію, недаремно названу ОСНОВНИМ Законом. Коли з нею щось негаразд, рано чи пізно кожен відчує це на власній шкурі. Бо щоби наші дрібні й великі справи якось регулювати, потрібні чітко виписані закони. А їх здебільшого нема, або є нашвидкоруч під когось зліплені. Тому і земля для пересічного громадянина – не товар, і фондового ринку для нього не існує, і рейдерству ніхто не ставить правову перепону, і… самі далі продовжите.

Законодавцям-політикам не до насущних законів. У них уже 17 років одна проблема, один спорт – як поділити й переділити владу. Позаяк у Конституції це питання як слід не розв’язане, і справжнього балансу влад немає. А нема тому, що нікому той баланс не потрібен. Крім пересічного громадянина. Але той, по-перше, не фахівець із конституційного права, а, по-друге, його можливості в цій справі обмежені обранням депутатів. Які в одній компанії з урядом і президентом створюють і перетворюють Конституцію – під себе.

Існує думка, що 1996 року на зміст теперішнього Основного Закону найбільший вплив мали Леонід Кучма, який був у зеніті свого президентства, і спікер Олександр Мороз, який у своєму наступному президентстві не надто сумнівався. 2004-го на зміну Конституції найбільше вплинула та ж пара. Але тепер і Мороз, і Кучма знали, що Банкової їм не бачити, натомість спікерське крісло Морозові ще світило, а Данілич волів якнайбільше отруїти життя своєму наступнику.

Отож, і 1996-го, і 2004-го пропорції владних повноважень змінювали не в інтересах держави та її пересічного громадянина, а під окремих осіб, здатних впливати на ці зміни. Ситуація повторилася, коли Закон "Про Кабінет Міністрів" (по суті, конституційний, хоч і прийнятий як звичайний) знову розробили й ухвалили під конкретну особу – тодішнього прем’єра Януковича.

Теперішня прем’єрка – хрестоматійна ілюстрація до сказаного. Колись була проти конституційної реформи, яка обмежила повноваження президента, тепер, навпаки, виступає за парламентську республіку. А радше за "канцлерську". Адже тепер "канцлер" вона… А 8 грудня 2004 року! Тоді депутати ухвалили виборчий закон, апріорно чинний лише на час одних конкретних виборів, які майже стопудово мав виграти конкретний кандидат у президенти!

Хоч це Конституції і не стосується напряму, але міру кон’юнктурності наших депутатів характеризує добре. Чого ж у майбутньому від них чекати?! Адже все це робиться руками фракцій, які з того мають політичний зиск, а окремо взяті депутати – не лише політичний. Оте все тривало 17 років, але якось нам жилося, поки – за законами діалектики – кількість неподобств не перейшла в якість.

Маємо тепер правовий хаос, коли закони перестають діяти навіть в українському їх розумінні, коли саме "правове поле" кудись тікає з-під ніг, і не зрозуміло, хто кому начальник. Як розірвати закляте коло? Може, звернутися по досвід до близьких і далеких сусідів? Давно стежив за навколоконституційними суперечками та все чекав, чи з того глухого кута хтось не вигукне: "Еврика! Конституанта!" Богу дякувати, дочекався. Коли почалася чергова (і дуже сумна) конституційна кампанія, знайшлися в суспільстві, як то кажуть, "здорові сили", здатні оживити екзотичне слово.

Але про "здорові сили" пізніше, а зараз про саме слово. У нас багато балакають про різні види влади. Всі чули про славнозвісну тріаду – влада законодавча, виконавча, судова. Інколи згадують про владу "четверту", інколи про представницьку. А є ще, виявляється, влада установча. Оце ж вона і є, конституанта. Ідея геніально проста. Парламент позбувається права ухвалювати чи серйозно змінювати Конституцію. Хай і надалі приймає інші закони, вирішує належні йому поточні справи, займається звичною лобістською метушнею. Але паралельно з ним народ обирає оту, власне, конституанту (Установчі збори, Конституційну асамблею тощо). Її члени (бажано юристи, фахівці із конституційного права) нічим, окрім підготовки проекту Конституції, займатися не повинні. Не мають вони права і поєднувати свою участь у конституанті з членством у парламенті, уряді, судах. Не мають можливості, як теперішні депутати, пхати носа до кожної владної справи.

Сумнівною є доцільність надання їм імунітету, подібного до депутатського. Таким чином можливу шкурницьку мотивацію дій членів Асамблеї максимально послаблено. Після ухвалення Конституції конституанту розпускають. Плодом її діяльності має бути Основний Закон, складений не на кон’юнктурних засадах, а з думкою про долю країни [див. також тут. – Z]. Через такий процес свого часу пройшли багато держав.

Як це було у них

Першими в історії установчими зборами був Континентальний конгрес, який 1776 року ухвалив славнозвісну Декларацію незалежності США. Наступні установчі збори, скликані 1787 року у Філадельфії під назвою "Конституційний конвент", виявилися вражаюче успішними, – вони увінчали свою каденцію затвердженням Конституції США, яка діє досі. І розроблена ними конструкція американської влади є настільки вдалою, що практично не змінювалася 220 років! Не виявили такої любові до стабільності французи.

Саме слово "конституанта" [constituant] є, власне, їхнім витвором. Але самих конституант у нащадків галлів було п’ять. І народження чотирьох із п’яти славнозвісних французьких Республік супроводжувалися саме конституантами. Хоч перша з них своєї Республіки народити не встигла. Називалася вона Національними зборами.

Так із початком Великої французької революції (1789 р.) переназвали себе Генеральні Штати – представницький орган, який об’єднував депутатів трьох станів: шляхетського, духовного та "третього" (тобто буржуазії). Власне остання й ініціювала перетворення ГШ на конституанту. Національні збори ухвалили вікопомну Декларацію прав людини та громадянина й першу в історії країни Конституцію 1791 року. Згідно з нею, Франція з абсолютної монархії перетворилася на конституційну. Але вже через рік (1792), коли монархії настав гаплик, зібралася друга конституанта – Конвент – і проголосила Першу Республіку.

Конвент (а точніше те, що від нього залишила гільйотина) розробив цілих дві конституції – радикальну (якобінську 1793 року), яка ніколи не діяла, та помірковану (термідоріанську 1795-го). Другу Республіку народила революція 1848 року та конституанта 1848-1849 рр. Третю – поразка у війні з німцями, падіння Другої Імперії (а потім – Паризької Комуни) та Установчі збори 1871 року. Четверту – закінчення німецької окупації та конституанта 1945-1946 рр. І лише Шарль де Ґоль, створюючи свою П’яту Республіку (1958), якось обійшовся без чергової конституанти. Скликання конституант (своєрідні "перезапуски" політичного ладу) відбувалося в переломні моменти історії не лише у Франції, а й у решті Європи й т.зв. "цивілізованого світу".

В Іспанії Установчі збори 1812 року збіглися з завершенням французької окупації. У Норвегії УЗ 1814-го – з заміною персональної унії з Данією на таку ж зі Швецією. (Відтоді Норвегія встигла проголосити незалежність від Стокгольма та пережити німецьку окупацію, але Конституція 1814 року, як не дивно, діє там досі і є найдавнішою чинною Конституцією в Європі). У Бельгії Установчі збори 1831 року скликали після проголошення незалежності. У Німеччині – під час революції 1848 року (це були перші в історії розшматованої країни загальнонаціональні представницькі збори – хоч і невдалі).

Установчий сейм у Польщі (1919), Установчі збори Латвії (1919), Литви (1920) та Грузії (1921), Національні збори Чехії (1920) символізували проголошення незалежності цих держав. Розпад Австро-Угорської, Німецької, Османської та Російської імперій спричинив скликання конституант у відповідних колишніх метрополіях: "Веймарські" Установчі національні збори (Німеччина, 1919), такі ж збори (Конституанта) в Австрії (1918), Великі національні збори (Туреччина, 1922) та Установчі збори (Росія, 1918). Останній передпарламент, щоправда, жодної конституції не ухвалив. Його силою розігнали більшовики після того, як ця конституанта відмовилася визнати їхні відомі декрети та розглянути їхню ж Декларацію прав трудового й експлуатованого народу.

Установча Скупщина в Белграді (1920) ухвалила конституцію Королівства Сербів, Хорватів і Словенців (згодом Югославія) після об’єднання цих народів в одну державу. Установчі збори в Італії 1946 року закріпили в Конституції країни ліквідацію монархії. В Індії 1950-го – здобуття незалежності. В Португалії 1976-го – падіння диктатури Каетану-Салазара. Конституції, ухвалені конституантами Естонії (1990-1992) та Намібії (1990), закріпили проголошення незалежності, Болгарії (1991) та Румунії (1991-1992) – падіння комуністичних режимів, Південно-Африканської Республіки (1994-1996) – ліквідацію режиму апартеїду.

Найсвіжіша інформація про конституанту надходить останнім часом із Непалу. Країна перебуває в процесі ліквідації монархії, а закріпити його результати покликана нова Конституція, ухвалена Конституційною асамблеєю. Її вже обрали 10 квітня на два роки. Що ж до більшості країн "третього світу", то там знайти зв’язок між скликанням конституант і доленосними змінами в житті націй набагато важче (як, мабуть, і якісь серйозні позитивні ефекти від ухвалених Конституцій).

Рекордсменом у цьому плані виступає Аргентина. Із 8 конституцій, які діяли і діють тут із 1853 року, 7 були ухвалені Установчими зборами (1860, 1866, 1898, 1949, 1957, 1960, 1994). Ще один доказ, що панацеї не існує. Навіть якщо нею вважати конституанту. У продовження тези згадаємо про установчі збори в Туреччині (1982), Бразилії (1988), Колумбії (1991), Гані (1992), Камбоджі (1993), Уганді (1994), Бірмі (М’янмі) (1994). Іноді ефективність діяльності установчих зборів залежить від способу їх формування. В більшості випадків це загальні та прямі вибори. Але, наприклад, до згаданих конституант у Туреччині, Гані, Уганді та Бірмі частину депутатів не обирали, а призначали чи делегували. До речі, до 601-мандатної Конституційної асамблеї Непалу 240 депутатів обрали напряму, 335 – за партійними списками, а 26 … призначив прем’єр-міністр.

Важливий момент: установчі збори бувають суверенні й несуверенні. Суверенні не тільки розробляють, а й ухвалюють нову Конституцію. Несуверенні тільки розробляють, а ухвалюють Конституцію або на всенародному референдумі (Франція, 1946; Румунія, 1991), або іншим державним органом. Можливість зміни Конституції за посередництвом конституанти зафіксована в Основних Законах багатьох держав. Наприклад, чинна Конституція Російської Федерації передбачає, що для зміни її розділів 1 (Основи конституційного ладу), 2 (Права та свободи людини і громадянина) та 9 (Конституційні поправки та перегляд Конституції) треба скликати спеціальні Конституційні збори. От тільки закону про порядок їх скликання досі не ухвалено. Подібне положення є і в США, де зміна федеральної Конституції залежить від рішень конституційних зборів 3/4 штатів. У чинній Конституції України навіть натяку на щось подібне нема. То що, конституанта для українців – небачений звір?

А як у нас?

У нас, в Україні, ідея конституанти теж не нова. У час розпаду Австро-Угорщини, в жовтні 1918 року, Українська Національна Рада Західноукраїнської Народної Республіки, створена з українських депутатів австрійського парламенту та краєвих сеймів Галичини та Буковини, проголосила себе Українською конституантою. Вона навіть встигла ухвалити "Основний тимчасовий закон" (13 листопада 1918 р.). Розвитку конституційного процесу перешкодили польська та румунська окупації. За рік перед тим на території УНР готувалися вибори Установчих зборів. Проте наступ більшовицьких військ зірвав ці вибори на значній частині України.

А після тимчасового вигнання більшовиків конституційний процес відлагодити не вдалося. У лютому 1996 року Верховна Рада України розглядала законопроект, який передбачав ухвалення Конституції через механізм Конституційних зборів. Проти цього категорично повстав вірний соратник "полум’яної Наташі", нардеп Володимир Марченко. Ось чим він лякав колег-депутатів: "Цей закон позбавить народних депутатів і Верховну Раду загалом їхнього виняткового права приймати Конституцію… Верховну Раду усувають від розробки концепції… Верховна Рада не зможе змінити в ньому [проекті Конституції – А.К.] нічого… Ми не зможемо вплинути на хід конституційного процесу… До складу "Конституційних Зборів" входять хто завгодно, крім народних депутатів України" (переклад з російської). Того разу їм вдалося ухвалити Конституцію України без скликання конституанти. Але через 10 років українці почали повертатися до цієї ідеї.

У березні 2006-го на мережному форумі "Народного Оглядача" члени УНА-УНСО, прихильники "Третього Гетьманату", знову пропонували скликати Конституційні збори. У липні того ж року колишній політв’язень Іван Гель звернувся до Віктора Ющенка з відкритим листом, в якому, зокрема, вимагав скликання КЗ. А в листопаді вже Тарас Стецьків в одному з інтерв’ю заявив таке: "Чому… не зібрати конституційні збори? Багато країн ішло таким шляхом, коли для прийняття Конституції використовували не чинний парламент, а спеціально скликані для цього збори з певною виборчою системою та приймали нову редакцію Конституції". За ухвалення Конституції через КЗ багато років агітує колишній нардеп Анатолій Ткачук.

На початку 2007 року на сайті Інституту громадянського суспільства він у своїй статті закликав створити в нас – за французьким взірцем – "Третю Республіку" (після УНР і теперішньої – Другої; не плутати з "Третім Гетьманатом"!). А шляхом до неї, за його задумом, має бути саме конституанта. Відомий аналітик Сергій Дацюк у квітні 2007 р. опублікував свої пропозиції щодо конституанти. За його словами, це єдина з форм прямої демократії, яку в Україні ще не застосовували (на відміну від виборів, референдуму та тиску на владу шляхом публічного масового волевиявлення). На думку аналітика, до ідеї конституційних зборів суспільство вдається тоді, коли політичні еліти не репрезентують громадських інтересів і/або не можуть досягнути компромісу в ситуації, яка загрожує територіальній цілісності країни чи безпеці громадян.

Пропозиції С.Дацюка вирізняє визначальна роль територіальних громад у скликанні Конституційних зборів. Згідно з його ідеями, КЗ мали би скликатися на вимогу більшості ТГ країни. І діяти вони починають із моменту формування їх складу більшістю територіальних громад. Іншою новацією Дацюка є заборона участі в конституанті не лише "чиновників", а й просто членів політичних партій. На період дії КЗ діяльність усіх інших представницьких органів обмежується, – вони повинні забезпечувати функціонування держави, але не можуть ухвалювати рішень, які змінюють головні економічні та політичні норми – призупиняється розподіл чи продаж земельних ділянок, не допускається зміна власників підприємств, навколо яких є конфлікт.

Ще одна новація Дацюка – КЗ розробляють Конституцію шляхом КОНСЕНСУСУ. Такий собі польський сейм часів першої Речі Посполитої. Але варто пам’ятати, як сумно закінчила та держава… Із останнім загостренням конституційної сверблячки у провідних політичних гравців України альтернативна ідея скликання конституанти стає дедалі популярнішою – як в експертному середовищі, так і серед "маргінальних" політиків.

У жовтні 2007 року зібрався навіть круглий стіл "Продовження політичної кризи чи Конституційна асамблея?". Участь у ньому взяли політологи, юристи-конституціоналісти й правозахисники (Володимир Горбач, Ігор Коліушко, Ігор Когут, Євген Захаров, Анатолій Ткачук, Андрій Єрмолаєв, Володимир Золотарьов тощо), а також деякі політики "другого ешелону". Наприклад, Юрій Збітнєв презентувався як "голова оргкомітету зі скликання Конституційних зборів". Він заявив, що власне цей круглий стіл і має стати початком роботи оргкомітету. Більшість учасників круглого столу дуже позитивно поставилися до ідеї Конституційної асамблеї. Дисонанс пролунав лише у виступі А.Єрмолаєва. На його думку, Конституційна асамблея не може бути законодавчим органом. Вона може лише напрацьовувати й обговорювати концепції майбутньої Конституції, а потім доручити її долю дорослим дядям – президенту й нардепам. Інакше в країні буде два законодавчих органи, що призведе до нових криз. На просторі від США до Індії не призвело, але в нас, звичайно ж, особливий шлях…

На початку цього року опублікував свої пропозиції щодо Конституційної асамблеї відомий юрист-конституціаліст Ігор Коліушко. Ексклюзивне право Верховної Ради на зміни в Конституції він підважив двома підзабутими рішеннями Конституційного суду: від 11 листопада 1997 року ("прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття") та від 3 жовтня того ж року, де чітко йдеться про УСТАНОВЧУ ВЛАДУ ("Конституція країни як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада стосовно до так званих встановлених влад є первинною"). І.Коліушко пропонує провести конституційну реформу в два етапи: – прийняття Закону України "Про Конституційну асамблею України" і нової редакції Закону України "Про всеукраїнський та місцевий референдуми"; – прийняття нової Конституції України Конституційною асамблеєю та затвердження її на всеукраїнському референдумі. Конституційна асамблея, на думку І.Коліушка, має формуватися шляхом всеукраїнських виборів. Вона може скликатися президентом. 300 народних обранців визначаються на засадах комбінованої виборчої системи (100 – за пропорційною системою за партійними списками; по 3 від кожного з 27 регіонів на засадах мажоритарної системи з правом місцевих рад висувати кандидатів; решту – в одномандатних округах на засадах мажоритарної системи, коли кандидати висуваються громадськими організаціями та шляхом самовисування).

Окрім тих вимог, які існують до народних депутатів, до народних обранців Конституційної асамблеї І.Коліушко пропонує висувати додаткові – наприклад, наявність вищої юридичної (як варіант – філософської, політологічної) освіти. До того ж, упродовж 5-10 років після затвердження всеукраїнським референдумом нової Конституції колишній народний обранець не має права бути главою держави, депутатом парламенту, членом уряду, суддею України, керувати центральним органом виконавчої влади. Цим же чинним посадовцям забороняється балотуватися до Конституційної асамблеї.

Пропонується встановити максимальний термін повноважень асамблеї (наприклад, рік) та перелік підстав для їх припинення. До самих цих повноважень І.Коліушко пропонує віднести розробку проекту нової Конституції (в разі проголошення всеукраїнського референдуму щодо її затвердження) або прийняття її нової редакції, прийняття законів про внесення змін до розділів I, III, XIII, а також законів, які передбачають зміну конституційного ладу. Варто зазначити, що чинна Конституція за своїм духом страшенно далека від ідеї конституанти, а тому дуже важко знайти в ній шпарину, через яку цю ідею можна було б притулити до теперішнього Основного Закону.

Єдиною невеличкою шпаркою, яку знайшли в ньому ентузіасти Конституційної асамблеї – це частина третя статті 5. У ній ідеться про те, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади може реалізувати своє відповідне право шляхом прийняття Конституції на референдумі. Негусто. А головне, що в межах чинної Конституції конституанта в Україні якщо й буде, то тільки несуверенна. Але це лише об’єктивні перешкоди. А є ще й суб’єктивні. Наші юлі й віті (не кажучи вже про мандатовану дрібноту) зовсім не зацікавлені ні в якій конституанті, бо хотіли би й далі кроїти Конституцію під себе. Що робити?

Відповідь намагається знайти член Громадянського конституційного комітету Володимир Горбач. Шукає він її через майбутнє Віктора Ющенка, який "прийшов у владу (…), як справжній герой. (…); вийти з неї йому б годилося також достойно". Ющенку треба ввійти в історію Батьком Конституції (нової, очевидно). На думку В.Горбача, продуктивним шляхом для президента може бути союз із громадянським суспільством для реалізації ідеї установчої влади через Конституційну асамблею. Саме вона, а не президент, має винести на референдум проект Конституції. І взагалі, для успіху справи президентові потрібно відразу оголосити, що, залишаючи Україні нову Конституцію, він у новому виборчому циклі не буде претендувати на жодну політичну посаду. Це, на думку політолога, поставить В.Ющенка в один ряд із Вацлавом Гавелом. Чи станеться так?

Президент справді зробив певний крок у правильному напрямку, створивши Національну конституційну раду – своєрідний відповідник Конституційної наради, яка діяла в Росії перед прийняттям Конституції 1993 року. НКР, звичайно, більш репрезентативний варіант, ніж конституційна комісія Верховної Ради. Але не настільки, щоби замінити собою конституанту. А якщо не президент, то хто? Які впливові політичні сили здатні піднятися над собою й почати лобіювати ідею конституанти? Адже досі на її користь висловлювалися лише позапарламентські політики. Тобто ті, хто все одно нічим не ризикує (наприклад, ідея Установчих зборів присутня в новому проекті Конституції авторства ВО "Свобода").

Нам відомий лише один політик, що виступав за Конституційну асамблею, не тільки опинившись поза парламентом, а й повернувшись туди. Це Тарас Стецьків, який спільно з Володимиром Стретовичем і Миколою Томенком зареєстрував у березні 2008 року у Верховній Раді законопроект "Про процедуру підготовки нової редакції Конституції України", завдання якого – "внести в правове поле діяльність спеціально уповноваженого органу установчої влади – Конституційної асамблеї України". Так автори намагаються заповнити правову лакуну, адже "процедура підготовки проекту нової редакції Конституції України на сьогодні законодавством України не визначена" (слова з пояснювальної записки).

Проект обговорювали на згаданому круглому столі в жовтні 2007 р. Згідно з ним, розроблена Асамблеєю нова редакція Конституції має бути винесена на всеукраїнський референдум. А сам процес підготовки такої редакції починається з ініціативи (чи то народної, чи то депутатської, чи то президентської) затвердити нову редакцію. Як і в пропозиціях І.Коліушка, Конституційна асамблея повинна складатися з 300 народних обранців, обраних за тими ж трьома різними системами. Відмінність – при виборах в одномандатних округах депутатський проект не передбачає самовисування. Обмежені в праві обиратися в Асамблею – ті ж, що й у Коліушка (плюс громадяни, які мають судимості за скоєння зумисного злочину, мінус громадяни з вищою юридичною освітою). Ці ж посади народні обранці не матимуть права посідати упродовж 5 років після затвердження нової редакції Конституції. Обмежень, пов’язаних із партійністю (як у пропозиціях Дацюка), не передбачено. Народним обранцям гарантується недоторканість.

Повноваження Асамблеї припиняються з моменту прийняття нею рішення про винесення нової редакції Конституції на референдум (або, навпаки, про незмінність Конституції). Ці рішення ухвалюють не менш як 2/3 від конституційного складу Асамблеї (а не консенсусом, як пропонував Дацюк). Про мораторій на час роботи Конституційної асамблеї для інших представницьких органів на ухвалення рішень, які змінюють головні економічні та політичні норми життя, у законопроекті Стецьків-Стретовича-Томенка не йдеться. Крім того, в комплект до цього законопроекту проситься ще один – про зміни до закону про всеукраїнський референдум.

Коли це буде можливо

Скликання конституанти може стати (бодай на якийсь час) тією "національною ідеєю" для соборної України, яку стільки років усі безуспішно шукають. Лише вона може поєднати Схід і Захід, які ніщо більше, крім люмпенської мрії про зростання добробуту, не об’єднує. Але, як ми бачили, в "цивілізованих" країнах Установчі збори зазвичай скликаються у переломні моменти історії – задля "перезавантаження" політичної системи. У нас таких моментів було два – проголошення незалежності та "помаранчева революція". Але обидві нагоди ми "провтикали". Чекати тепер чергової революції? Чи пережити окупацію й звільнитися від неї? А втім, головне – не побити рекорду Аргентини.

Андрій Квятковський
Західна аналітична група http://www.zgroup.com.ua/article.php?articleid=672