Конституція України (із постатейними коментарями, проект – 2009)
Пропонуємо Вашій увазі проект Конституції підготований Харківською Правозахисною Групою.
КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ
(із постатейними коментарями, проект – 2009)
Преамбула
Ми, Український народ – громадяни України всіх національностей, спираючись на багатовікову історію українського державотворення, дбаючи про здійснення своїх прав і основоположних свобод, прагнучи підпорядкувати державну владу інтересам особи, а державу в цілому – інтересам суспільного загалу, піклуючись про життя, свободу та процвітання нинішніх та прийдешніх поколінь, виражаючи свою суверенну волю, приймаємо цю Конституцію – Основний Закон України.
Преамбула проекту Конституції, у порівнянні з преамбулою чинної Конституції України 1996 р., є коротшою. Пояснюється це тим, що проектом передбачається новий суб’єкт прийняття Основного Закону. Якщо раніше це була юридична особа – Верховна Рада України, то тепер йдеться про весь Український народ.
Очевидно, що Український народ не може говорити про відповідальність перед Богом чи власною совістю, оскільки такий зв'язок є виключно особистим, персоніфікованим. Не всі громадяни є віруючими, а віруючі належать до різних церков і конфесій. Крім того, совість – категорія, що також існує в індивідуальному форматі.
Політично некоректним було б також вказувати на те, що народ приймає Конституцію, керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р., оскільки такі масштабні суб’єкти політики як нація чи народ стоять вище від будь-яких юридичних самозобов’язань. Преамбула свідчить про намір суверенного народу запровадити нову Конституцію держави. Як суверен, Український народ не несе жодних зобов’язань перед будь-якими раніше прийнятими юридичними актами, зовнішніми політичними силами чи обставинами.
Розділ І
ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ
Засади проекту Конституції виходять із світоглядних позицій, які відображають універсальні закономірності конституціоналізму ліберально-демократичного зразка. В даному розділі Конституції визначаються основні параметри громадсько-політичного життя в Україні. Вони подаються у вигляді лаконічних конституційних приписів (цінностей, принципів, норм), за допомогою яких повинен сприйматися в подальшому конституційний текст.
Стаття 1.
1. Воля народу визначає волю Української держави і є найвищим владним політичним авторитетом.
2. Конституція України є найвищим владним правовим авторитетом.
3. Законодавча, виконавча та судова гілки влади в Українській державі підпорядковані волі народу та цій Конституції.
У статті 1 проекту Конституції говориться про те, воля Українського народу є найвищим владним політичним авторитетом. Це означає, що воля Українського народу – це найвища жива (уособлена в людях) влада в Україні. Навпаки, Конституція визначається в цій статті як уособлення вищої правової (абстрактної) влади в державі. Приймаючи Конституцію, народ вважає її гарантом своєї свободи, головним засобом обмеження бюрократичної експансії держави. Водночас Конституція – правовий акт, який встановлює правила політичної взаємодії не тільки окремих людей, але й норми функціонування всього державного механізму, Української держави в цілому.
Стаття 1 проекту Конституції виходить з того, що суверенітет Українського народу є вищим за державний суверенітет України, з чого випливає необхідність встановлення юридичних обмежень стосовно держави. Відтак, закономірним є те, що Конституція виступає як основний гарант громадянської свободи, вона стоїть юридично вище за функціонально необхідний, проте політично інструментальний державний порядок. В наукових джерелах даний тип фундаментальних політичних відносин переконливо описано у працях Фрідріха фон Гаєка («Конституція свободи», «Право, законодавство та свобода»), Джона Ролза («Теорія справедливості», «Політичний лібералізм»), Рональда Дворкіна («Закон свободи»), Роберта Нозіка («Анархія, держава та утопія») та інших.
Правова влада Конституції внаслідок своєї більшої продуманості по відношенню до політичної влади живих людей і держави в цілому є стратегічною. Вона виступає у формі засад, принципів, прав людини, основоположних свобод, а також правил функціонування (через співвідношення компетенцій) основних елементів державного механізму. Подібне уявлення про основний закон є типовим для сучасного розуміння конституціоналізму, який справедливо ототожнюється на Заході з верховенством права.
У той час, як насильницьке підкорення спільним конкретним цілям (комунізм, фашизм) дорівнює рабству, підкорення єдиним абстрактним правилам, яким би важким не вважався їхній тягар, забезпечує простір для широкої свободи та різноманітності, писав Фрідріх фон Гаєк. Отже, найвищим владним авторитетом в суспільстві має стати конституція, головними об’єктами впливу й каналами реалізації якої є органи публічної влади. Абстрактне – це право, здійснення його – держава, підкреслював свого часу Гегель.
Проте конституція є не просто головним законом. Вона уособлює в собі все те, що відрізняє право від законодавства. Право є більш універсальним, ніж законодавство, в якому воно знаходить свою практичну матеріалізацію. Ця обставина пояснює відносну єдність світового конституціоналізму, його помітну незалежність від конкретних національних політик.
Стаття 2.
1. Свобода народу є головною метою цієї Конституції.
2. Громадянський мир, безпека, захищеність та стабільність є головними цілями Української держави.
3. Цілі Української держави підпорядковані головній меті Конституції України.
4. Вільно чинити власною долею є головним наслідком свободи народу для кожного українського громадянина.
5. Діяти в межах окреслених цією Конституцією і законами повноважень є головним наслідком свободи народу для кожної посадової та службової особи.
Життя сучасного суспільства вимагає стабільності, а разом з тим динамізму та свободи, що знаходяться із стабільністю не в найкращих стосунках. І конституція вимушенареагувати на цю ситуацію. Обравши лише стабільність, люди ризикують потрапити в авторитаризм і тоталітаризм. Ставши виключно на бік свободи, вони втрачають орієнтири і починають рухатися до хаосу. Щоб уникнути крайнощів, сучасні конституційні системи складаються як біполярні: частина норм в них дбає про порядок і стабільність, решта – про свободу.
Оскільки громадянська свобода є стратегічно важливішою за порядок, конституції в своїх кращих історичних зразках стають на бік свободи. Сучасна ліберально-демократична конституція – це гарант свободи, виразом якої в здоровому суспільстві є міра позитивної невпорядкованості в економіці (ринок), політиці (демократія), приватному житті (privacy). Таким чином, конституція є не стільки упорядником громадського життя, скільки гарантом проти його надмірної організованості, бюрократичної регламентованості тощо.
Втім, свобода важлива як пріоритет Конституції і об’єкт гарантування її нормами не тільки тому, що прояви свободи в економіці, політиці й приватному житті призводять до найвищої ефективності. Свобода є важливою і як моральний фактор. Тільки вільна людина здатна відповідати за свої вчинки.
Відомо, що в частині 1 статті 3 чинної Конституції України стверджується, що найвищою соціальною цінністю в Україні визнається не свобода, а «життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека людини». Тобто чинна Конституція носить підкреслено охоронний стосовно людини характер. Якщо розуміти редакцію статті 3 Основного Закону буквально, можна дійти парадоксального висновку про те, що Конституція забороняє ризикувати життям індивіда навіть під час війни. Як витікає з аналізу даної норми, незалежність і суверенітет України, недоторканність її кордонів поступаються найвищій соціальній цінності – життю фізичної особи. Але ж статті Конституції – це не метафори, а юридичні норми, розраховані на конкретну практичну дію.
Навпаки, проект Конституції виходить з того, що громадянська свобода є вищою цінністю не тільки в нормальному (мирному) стані, але й в умовах надзвичайного та воєнного стану, коли свобода вимагає для свого збереження додаткових гарантій. Адже саме в такі періоди зверхність держави над людиною робиться особливо загрозливою.
Серед головних об’єктів юридичного захисту проект Конституції називає життя, свободу і процвітання нинішнього та прийдешніх поколінь (Преамбула). Слід зазначити, що кожна з відомих у світі конституційних систем є неповторною з точки зору її засад. В США це вільні принципи англійської конституції у поєднанні з природним правом та здоровим глуздом, у Франції – свобода, власність, безпека й спротив гнобленню. Загальновідомими в конституціоналізмі є також право на життя, свободу й прагнення до щастя Т.Джефферсона, «чотири свободи» Ф.Рузвельта, «чотирнадцять пунктів» В.Вілсона тощо.
Крім того, в сучасному конституціоналізмі важливими є не лише норми, але й сама структура основного закону, його юридична атмосфера, уживані в ньому концепції, тип регулювання. Лаконічні, але змістовні конституційні пріоритети починають діяти не відразу, проте їх дія є глибокою.
З огляду на вищенаведене, перший розділ проекту Конституції побудовано в якості юридичної гарантії того, що воля Українського народу визначає волю держави, тобто виступає найвищим владним політичним авторитетом. На відміну від волі Українського народу, Конституція України є найвищим владним правовим авторитетом. В свою чергу, держава визначається в Конституції в якості джерела сили, яка забезпечує панування Основного Закону. Щоб сила держави була ефективною, вона має спиратися на демократію, бути легітимною.
Стаття 2 проекту Конституції містить норму про те, що діяти виключно в межах окреслених Конституцією і законами повноважень є головним наслідком свободи народу для кожної посадової та службової особи. Даний підхід є менш радикальним, ніж закріплений в частині другій статті 19 чинної Конституції (там йдеться про майже повну заборону дискреційних повноважень). Зокрема, формулювання частини другої статті 19 чинної Конституції про те, що «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» практично не залишає простору для політичного маневру політичних лідерів держави. Як показує практика, заборона дискреційних повноважень повинна стосуватися (в мирний час) лише посадових осіб силових та правоохоронних структур. Тому в проекті положення частини другої статті 19 чинного Основного Закону перенесено до іншого структурного підрозділу.
Стаття 3.
1. Україна є суверенною, демократичною, правовою державою.
2. Україна – унітарна республіка.
3. В Україні визнається єдине громадянство.
Стаття 3 проекту Конституції закріплює основні юридичні характеристики Української держави. Тут майже все залишено на рівні чинного Основного Закону. Вилучено лише положення про те, що Україна є соціальною державою. Стверджувати подібне на конституційному рівні поки що немає реальних підстав.
Стаття 4.
1. Держава відповідає перед громадянами за свою діяльність.
2. Гарантування прав людини і основоположних свобод є головним обов’язком держави.
3. Кожен має право судового позову як до Української держави в цілому, так і до її органів та посадових осіб.
4. Всі без винятку державні посадові особи повинні служити на користь інтересів Українського народу. Їх повноваження мають визначатися саме в цій якості.
В статті 4 проекту Конституції говориться про те, що компетенція всіх державних посадових осіб повинна відповідати принципу служіння Українському народові. Ця норма є важливою як орієнтир для поточного законодавства. В даному випадку поняття державних посадових осіб є універсальним, воно дозволяє поєднати в одному визначенні політиків вищого рангу і державних службовців у традиційному значенні цього слова.
Слуги народу в більшості випадків не відрізняються від інших суб’єктів економіки в плані задоволення своїх інтересів. Принцип служіння передбачає, що визначення компетенції посадових осіб повинно орієнтуватися на суспільно корисну діяльність, хоча їх реальна мотивація може залишатися егоїстичною. Тому громадянам гарантується також право судового позову до Української держави в цілому, її органів і окремих представників.
Стаття 5.
1. Право визначати і змінювати основи конституційного ладу в Україні належить народу, воно не може бути відібрано державою, її органами чи посадовими особами.
2. Народ здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
3. Якщо свободі Українського народу виникає загроза, народний спротив цьому є легітимним.
Стаття 5 проекту Конституції передбачає закріплення права народу на демократичне повстання. Враховуючи досвід Помаранчевої революції, частина третя статті 5 проекту Конституції містить в собі положення про те, що народний спротив з метою захисту громадянської свободи визнається легітимним.
Демократичне повстання є класичним елементом світової конституційної культури. Зокрема, стаття 20 Конституції ФРН 1949 р. передбачає право громадян вчиняти спротив будь-кому, хто наважиться посягнути на їх демократичний лад, якщо інші засоби неможливо буде використати. Стаття 23 Конституції Чехії 1992 р. стверджує, що громадяни мають право чинити опір посяганням на демократичні принципи прав людини і основоположних свобод, якщо діяльність конституційних органів чи застосування правових засобів будуть в країні неможливими.
Стаття 120 Конституції Греції 1975 р. зобов’язує громадян вчиняти спротив будь-яким спробам відмінити Конституцію насильницькими засобами. Стаття 32 Конституції Словаччини 1991 р. проголошує, що у разі, якщо діяльність конституційних органів або застосування правових норм зробиться неможливим, кожен громадянин має право вчиняти спротив всім, хто наважиться посягнути на демократичне функціонування прав людини і основоположних свобод. Аналогічне право передбачається статтею 54 Конституції Естонії 1992 р., статтею 3 Конституції Литви 1992 р. тощо. При цьому стаття 5 проекту Конституції України, як і решта її тексту, виходить з того, що органи влади Автономної Республіки Крим відносяться (за родовою ознакою) до органів місцевого самоврядування .
Стаття 6.
1. Влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Законодавча та виконавча гілки влади є автономними одна від одної. Судова влада є незалежною від законодавчої та виконавчої влади.
2. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади, їх посадові та службові особи здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією і законами межах.
3. Судова влада керується волею народу, тільки якщо вона виражена у формі Закону.
Стаття 6 проекту Конституції присвячена принципу поділу влад. На відміну від чинного Основного Закону, в проекті стверджується, що законодавча та виконавча гілки влади є автономними одна від одної. Поняття автономії в даному випадку є слабшим від поняття незалежності, проте краще відповідає суті справи. Як відомо, повне розділення влад є типовим для президентських республік на зразок США. Що ж стосується української конституційної моделі, то вона побудована за зразком президентсько-парламентської республіки, де гілки влади не є остаточно відокремленими одна від одної.
В проекті Конституції проведено ідею про те, що судова влада є незалежною від законодавчої та виконавчої влади. Тобто конструкція судової влади від початку будується таким чином, що судова влада сприймається не як просте відгалуження державної влади, а як специфічна влада в державі. Саме тому їй надаються підвищені гарантії незалежності. В правовій державі суд є не стільки державним, скільки «наддержавним» органом. Йому доводиться судити державу, уникаючи позиції судді у власній справі. В статті 6 проекту підкреслюється, що судова влада керується волею народу тільки якщо вона виражена у формі Закону. Судовій владі забороняється бути інструментом втілення політичних настроїв мас, вона повинна працювати виключно на основі правових норм.
Стаття 7.
1. В Україні визнається верховенство права. Судові рішення ухвалюються іменем Закону.
2. Конституція України має найвищу юридичну силу.
3. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту прав людини і основоположних свобод безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Стаття 7 проекту Конституції присвячена принципу верховенства права. На відміну від діючого Основного Закону в ній стверджується, що судові рішення ухвалюються не іменем України (стаття 124 чинної Конституції), а іменем Закону (в т.ч. Основного Закону, якщо мати на увазі Конституційний Суд). В даному випадку закон є вищим від держави.
Крім того, правова держава не може виносити вироки сама собі. За логікою правової держави, суди повинні виконувати волю закону й не бути інструментом в будь-чиїх руках. Позитивним прикладом конституційного регулювання в даному випадку є стаття 114 Конституції Молдови 1994 р., в якій закріплюється здійснення правосуддя іменем Закону.
Критики подібної позиції іноді стверджують, що судді у своїй діяльності повинні керуватися не тільки законом, але й неписаним правом (універсальним принципам, цінностям тощо). На це можна відповісти лише те, що дозвіл на використання права судді все одно одержують з норм (тексту) закону. В даному випадку це Основний Закон України.
Стаття 8.
1. Чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Національними Зборами України, є частиною національного законодавства України.
2. Забороняється укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України.
Ця норма є традиційною для України й на цій підставі коментарів не потребує.
Стаття 9.
1. Державною мовою в Україні є українська мова. Держава забезпечує розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.
2. Держава поважає культурну і мовну різноманітність України. Держава гарантує вільний розвиток, використання і захист мовної, етнічної, культурної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.
3. Держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування.
В даному випадку вжито більш короткий варіант статті 10 чинного Основного Закону. Посилання на особливий статус російської мови (чинна Конституція), виокремлення її серед інших мов навряд чи є виправданим за сучасних обставин.
Стаття 10.
1. Ринкова економіка є уособленням засад економічної свободи.
2. Демократія є уособленням засад політичної свободи.
3. Недоторканність приватного життя є уособленням засад особистої свободи.
4. Економічна, політична та особиста свободи не можуть бути ніким скасовані. Їх здійснення може бути обмежене лише у випадках, передбачених цією Конституцією.
Стаття 10 є необхідною конкретизацією норми проекту про головну мету Конституції України, закріплену частиною першою статті 2 проекту.
Стаття 11.
1. Законна підприємницька ініціатива не обмежується. Свобода договору гарантується.
2. Держава гарантує вільний рух осіб, товарів, послуг та капіталу.
3. Розмір державних і місцевих податків і зборів не повинен становити загрозу економічній свободі.
4. Торгівля є вільною.
5. Внутрішні та іноземні інвестиції заохочуються.
Стаття 11 проекту Конституції містить положення про те, що Українська держава забезпечує вільний рух осіб, товарів, послуг та капіталу на основі Конституції і законів. Ця формула є стислим вираженням ключових для сучасної європейської держави ідей. Вона є ідейним запозиченням з «Хартії засадничих прав Союзу» (чинна частина проекту Договору про конституцію для Європи 2005 р.[1]). Як відомо, це один з найбільш важливих принципів життєдіяльності держав-членів Європейського Союзу.
Стаття 12.
1. Земля, її надра та інші природні ресурси України є об’єктами права власності Українського народу.
2. Громадяни, інші фізичні та юридичні особи можуть користуватися об’єктами права власності Українського народу відповідно до цієї Конституції та закону.
3. Власність сприяє незалежності та відповідальності особи перед суспільством. Благодійницькі дії власника завбачають підтримку та заохочення з боку Української держави. Кожен може бути суб’єктом і об’єктом благодійницької діяльності.
4. Усі законні власники є рівними перед законом; всі форми власності захищаються законом однаковою мірою.
5. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується державою, громадянами, іншими фізичними і юридичними особами відповідно до цієї Конституції та закону.
Стаття 12 проекту Конституції є модернізованим варіантом поєднання статей 13 і 14 чинного Основного Закону. В діючій Конституції України говориться про те, що «власність зобов’язує». Виглядає так, що даний вираз є не зовсім вдалою копією однієї з норм Основного Закону ФРН. Тому в проекті стверджується, що власність «сприяє незалежності та відповідальності особи перед суспільством». Це добре відома і юридично прозора Гегелівська ідея.
Стаття 13.
1. Суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах демократії, політичної та ідеологічної багатоманітності.
2. Демократичними в Україні визнаються рішення, які було прийнято без порушення законних процедур. Порушення законної процедури є підставою для визнання рішення не чинним.
3. Диктатура не визнається, поки діє ця Конституція.
4. Права політичних меншин гарантуються. Рішення, прийняті на основі консенсусу, не можуть бути скасовані волею політичної більшості.
5. Для зайняття політичних посад принцип професійних вимог не застосовується.
Стаття 13 проекту Конституції присвячена демократії та політичному плюралізмові. Вона має замінити невдале положення частини другої статті 15 чинної Конституції про те, що «жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов’язкова». Наприклад, як в такому випадку ставитися до ідеології самої Конституції України? З аналогічних причин в проекті вилучено положення частини першої статті 17 чинної Конституції про те, що «забезпечення інформаційної безпеки є <...> справою всього Українського народу» тощо.
Стаття 14.
1. Свобода вираження поглядів (свобода слова) є передумовою будь-якої політики і права. Вона не підлягає скасуванню або обмеженню референдумом чи Національними Зборами України.
2. Будь-яка цензура заборонена.
Закріплена в статті 14 проекту Конституції непорушність свободи вираження поглядів є втіленням сучасного розуміння свободи слова. Положення статті 14 проекту означають, що свобода вираження поглядів не може бути скасована чи звужена навіть шляхом внесення змін до Основного Закону. Тобто Національні Збори України або референдум не можуть скасувати чи обмежити свободу вираження поглядів з будь-яких кон’юнктурних міркувань.
Відомо, що інформаційний обмін в Інтернеті нині здійснюється за моделлю Першої поправки до Конституції США, яка забороняє Конгресу ухвалювати закони, які обмежують свободу слова. На відміну від Великобританії, де парламент може обмежити свободу слова звичайним законом, американський підхід ґрунтується на ідеї, що категорія свободи слова є вищою за поняття політики і права. Спочатку має існувати свобода слова, а потім на її основі формуватися політика і прийматися закони.
Суб’єктивне право на свободу вираження поглядів (свобода слова) міститься дещо нижче, в статті 31 проекту Конституції. Його обсяг формально співпадає з обсягом статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Призначення ж статті 14 проекту Конституції полягає в тому, щоб підкреслити фундаментальний характер цієї свободи, виключити навіть потенційну можливість її обмеження чи скасування.
Слід зазначити, що в даному випадку йдеться про неможливість обмеження свободи вираження поглядів як такої. Це не означає, що здійснення цієї свободи також не підлягає жодним обмеженням. Тобто в статті 14 проекту йдеться про непорушність принципу свободи слова – класичної для політичної Європи норми, закріпленої також частиною першою статті ІІ-71 Хартії засадничих прав Союзу, а не про заборону тимчасового обмеження здійснення цієї свободи під час дії надзвичайного або воєнного стану.
Стаття 15.
1. Зовнішня політика України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства на основі дотримання норм міжнародного права.
Стаття 15 проекту Конституції присвячена зовнішній політиці України. Національні інтереси і безпека Українського народу названі в ній цілями зовнішньої політики держави. Як стверджує ця норма, Україна йде шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з усіма членами міжнародного співтовариства на основі дотримання норм міжнародного права. При цьому поняття загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, яке вживається в статті 18 чинної Конституції, в проекті вилучено. За свідченням фахівців, дане поняття й досі залишається юридично невизначеним.
Розділ ІІ
ДЕРЖАВНІ СИМВОЛИ
Стаття 16.
1. Державними символами України є Державний Герб України, Державний Прапор України і Державний Гімн України.
2. Державним Гербом України є тризуб золотої барви на синьому тлі. Державним Прапором України є блакитно-жовтий стяг прямокутної форми із співвідношенням сторін 2:3; блакитна смуга розташована вгорі.
3. Державним Гімном України є національний гімн «Ще не вмерла Україна».
4. Порядок використання державних символів України визначається законом.
Стаття 16 проекту Конституції присвячена державним символам України. Новелою в ній є те, що проект відмовляється від поняття великого герба України. Вилучено також положення чинної Конституції України про те, що закон про державну символіку має прийматися двома третинами від конституційного складу парламенту України.
Проект Конституції повертається до старої текстової редакції національного гімну України. В статті 16 зазначається, що Державним Гімном України є національний гімн «Ще не вмерла Україна». Зроблено це не лише на вимогу досконалості літературної форми. Колективна творчість депутатів або будь-яких інших осіб щодо «виправлення» класичних текстів виглядає тут недоречною.
Розділ ІІІ
ПРАВА, ОСНОВОПОЛОЖНІ СВОБОДИ, ОБОВ’ЯЗКИ
Розділ ІІІ проекту Основного Закону про права і свободи названо по-новому: права, основоположні свободи, обов’язки. Такий підхід пояснюється тим, що в проекті Конституції використано термінологію офіційного перекладу Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р.
Важливим в даному випадку є те, що європейський документ передбачає не лише захист прав фізичних осіб, але й захист прав (свобод) юридичних осіб. Зокрема, стаття 10 Конвенції говорить про свободу вираження поглядів, яка стосується не тільки людей, але й юридичних осіб – газет, інших засобів масової інформації. Крім того, в розділі ІІІ проекту Конституції йдеться не лише про обов’язки людини, але й про обов’язки держави, її органів, інших юридичних осіб.
Стаття 17.
1. Гідність людини є непорушною.
2. Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах.
3. Права людини і основоположні свободи є невідчужуваними і непорушними.
4. При прийнятті нових законів чи внесенні змін до чинних законів не допускається порушення конституційних прав людини і основоположних свобод.
5. Права людини і основоположні свободи, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними.
6. Окремі права, основоположні свободи та обов’язки можуть належати юридичним особам.
Стаття 17 проекту Конституції присвячена захисту людської гідності. Вона повторює зміст статей 21-22 чинної Конституції, проте починається з нової формули: гідність людини є непорушною, яка використовується в статті ІІ-61 Хартії засадничих прав Союзу (проекті Договору про конституцію для Європи 2005 р.).[2] Водночас в проекті Конституції знято існуючий в чинній Конституції України вираз про те, що існуючі права і свободи людини не можуть бути скасовані. Якщо Конституція стверджує, що права і свободи не є вичерпними, то це означає, що вони існують незалежно від наміру національного законодавця. Крім того, непорушність прав і свобод, про яку йдеться в статті 17 проекту Конституції, автоматично означає неможливість їх скасування.
Як прийнято в міжнародній (європейській) практиці, окремі права, основоположні свободи та обов’язки можуть належати також юридичним особам, на чому спеціально наголошує частина шоста статті 17 проекту Конституції України.
Стаття 18.
1. Закріплені в цій Конституції права людини і основоположні свободи не можуть тлумачитися як обмеження чи порушення прав і основоположних свобод, визнаних міжнародними договорами України.
2. Всі можливі обмеження щодо здійснення передбачених цією Конституцією прав і основоположних свобод повинні:
1) бути необхідними в демократичному суспільстві;
2) передбачатися законом;
3) відповідати цілям, заради досягнення яких вони запроваджуються.
Існування статті 18 проекту Конституції пояснюється тим, що на Україну покладено певні зобов’язання за Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права 1966 р. Цей юридично обов’язковий документ в частині першій статті 5 наполягає на тому, що «ніщо в цьому Пакті не може тлумачитись як таке, що означає, що якась держава, якась група чи якась особа має право займатися будь-якою діяльністю або чинити будь-які дії, спрямовані на знищення будь-яких прав чи свобод, визнаних у цьому Пакті, або на обмеження їх у більшій мірі, ніж передбачається у цьому Пакті». Таким чином, стаття 18 проекту Конституції є юридичним засобом, який встановлює баланс українського конституційного законодавства про права людини та основоположні свободи і чинних в Україні норм міжнародного публічного права.
Частина друга статті 18 подає перелік стандартних вимог (вимог, так званого, «трискладового тесту»), які застосовуються Європейським судом з прав людини у Страсбурзі для перевірки обґрунтованості накладення державами-членами Ради Європи обмежень на здійснення передбачених Конвенцією 1950 р. чи факультативними протоколами до неї прав людини та основоположних свобод.
Стаття 19.
1. Кожна людина має право на вільний розвиток.
2. Ніхто не може утримуватись в рабстві або в підневільному стані. Торгівля людьми заборонена.
3. Ніхто не може бути примушений робити те, що не відповідає закону.
4. Здійснення визнаних Україною прав людини і основоположних свобод забезпечується без дискримінації за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження або за будь-якою іншою ознакою.
5. Держава гарантує захист від дискримінації за ознаками, вказаними в частині четвертій цієї статті.
Стаття 19 проекту Конституції присвячена праву на вільний розвиток, яке в діючому Основному Законі передбачається статтею 23. На відміну від чинної норми, її оновлена версія є ширшою за змістом. Нині вона містить в собі передбачену статтею 4 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. заборону рабства і примусової праці. Крім того, стаття 19 проекту поглинає зміст статті 24 чинної Конституції, присвяченій забороні дискримінації. Саме з права на вільний розвиток має випливати заборона рабства, дискримінації та будь-якого іншого зовнішнього примусу чи тиску на людину. Норма про вільний розвиток повинна спиратися на відповідні – тематично об’єднані – гарантії. Заборона дискримінації подається в проекті у відповідності до офіційного перекладу статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р.
Стаття 20.
1. Рівність прав жінки і чоловіка забезпечується: наданням жінкам рівних з чоловіками можливостей у громадській, політичній і культурній діяльності, у здобутті освіти і професійній підготовці, у праці та винагороді за неї; заходами щодо охорони праці і здоров’я жінок, встановленням пенсійних пільг; створенням умов, які дають жінкам можливість поєднувати працю з материнством; правовим захистом, матеріальною і моральною підтримкою материнства і дитинства тощо, включаючи надання оплачуваних відпусток та інших пільг вагітним жінкам і матерям.
Стаття 20 проекту Конституції присвячена рівності прав жінки і чоловіка. Вона фактично повторює частину третю статті 24 чинного Основного Закону.
Стаття 21.
1. Громадяни України мають рівні конституційні права і основоположні свободи та є рівними перед законом.
2. Громадяни України не можуть бути позбавлені громадянства і права змінити громадянство.
3. Громадяни України не можуть бути вигнані за межі України або видані іноземній державі.
4. Громадяни України, які перебувають за її межами, можуть в будь-який час повернутися в Україну.
5. Держава гарантує піклування та захист громадянам України, які перебувають за її межами.
У комплексній статті 21 проекту Конституції зібрані гарантії конституційного статусу громадян України: рівність перед законом, заборона примусового позбавлення громадянства, заборона вигнання громадянина за кордон або видачі його іноземній державі тощо. Зміст цієї статті відповідає положенням статті 25 чинної Конституції України. Стаття 21 проекту містить в собі також принцип рівності громадян перед законом, який перенесено з частини першої статті 24 чинної Конституції, де він нині штучно узгоджується з принципом заборони дискримінації. Варто підкреслити, що заборона дискримінації стосується не лише громадян України, але й будь-яких інших фізичних осіб, людини як такої.
Стаття 22.
1. Іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і основоположними свободами, а також несуть такі самі обов’язки, як і громадяни України, – за винятками, встановленими Конституцією України, законами та міжнародними договорами України.
2. Колективне вислання іноземців з території України заборонено.
3. Іноземці, які законно проживають на території України, можуть бути вислані за її межі виключно на законних підставах. Вони мають право:
1) наводити доводи проти свого вислання;
2) вимагати судового розгляду своєї справи;
3) постати перед органом чи посадовою особою, уповноваженими вирішувати це питання.
4. Іноземець може бути висланий ще до того, як він здійснив права, передбачені пунктами 1, 2, 3 частини третьої цієї статті, якщо таке вислання є необхідним в інтересах забезпечення національної безпеки чи громадського порядку.
5. Іноземцям та особам без громадянства може бути наданий статус біженців або притулок в порядку, встановленому законом.
6. Ніхто не може бути переміщеним, висланим чи виданим державі, де існує реальна загроза застосування до нього смертної кари, катування чи іншого нелюдського чи такого, що принижує людську гідність поводження чи покарання.
Стаття 22 проекту Конституції присвячена основам конституційного статусу іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають на території України. Ця стаття частково поглинає зміст статті 26 чинного Основного Закону, проте включає в себе також важливі положення статті 4 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод із змінами, внесеними Протоколом № 11. Йдеться, зокрема, про заборону колективного вислання іноземців.
Стаття 22 проекту Конституції містить в собі вимогу статті 1 Протоколу № 7 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. стосовно важливих процесуальних гарантій здійснення прав іноземців. Закріплення цих гарантій в Конституції є важливим, оскільки кількість іноземних громадян в Україні неухильно зростає. Проблематика життя іноземців на території України стає типовою соціальною проблематикою держави.
Частина шоста статті 22 проекту відповідає вимогам частини другої статті ІІ-79 Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи 2005 р.).
Стаття 23.
1. Кожна людина має право на життя.
2. Держава зобов’язана захищати життя людини.
3. Нікого в Україні не може бути засуджено до смертної кари або страчено.
4. Кожен має право захищати своє і чуже життя від протиправних посягань.
5. Придбання особистої зброї з метою захисту себе і своєї родини від протиправних посягань регулюється законом.
Стаття 23 проекту Конституції присвячена праву на життя, яке в чинній Конституції закріплювалося ще в той час, коли в Україні існувала смертна кара. Нова редакція права на життя приведена у відповідність до вимог статті 1 Протоколу № 13 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р., яка вимагає повного й беззастережного скасування смертної кари. Тобто статтю про заборону смертної кари тут приведено до європейського стандарту.
Новелою статті 23 проекту Конституції є право на придбання зброї з метою захисту себе і своєї родини. Відомо, що право на придбання зброї в українському контексті сприймається неоднозначно. Водночас ставлення сучасних країн до подібного права не є негативним. Частина четверта статті 23 проекту передбачає встановлення законної процедури реалізації даного права. Аргументом на користь запровадження права на придбання зброї є те, що громадяни України далеко не завжди можуть розраховувати на ефективний захист поліції (міліції). Зброя в якості інструмента самозахисту необхідна не тільки бізнесменам, журналістам, працівникам правоохоронних органів і членам ДНД, але й фермерам, колекціонерам, літнім людям тощо.
Стаття 24.
1. Кожен має право на повагу і захист своєї гідності.
2. Нікого не може бути піддано катуванню або нелюдському чи такому, що принижує людську гідність поводженню чи покаранню.
3. Перебування в місцях позбавлення волі не є підставою для приниження людської гідності.
4. Кожен має право на повагу до своєї фізичної та духовної цілісності. Ніхто без його добровільної згоди не може бути підданий медичним, науковим або іншим дослідам чи експериментам.
Стаття 24 проекту Конституції закріплює принцип поваги до людської гідності. Вона містить в собі також норму про заборону катування людини. Редакція статті 24 проекту відповідає положенням статті 3 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Новелою статті є включення до її змісту права на повагу до своєї фізичної та духовної цілості. Нині воно закріплюється пунктом 1 статті ІІ-63 розділу І Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи) в якості права на шанування фізичної та психічної цілісності. Решта положень статті 24 проекту Конституції відповідає положенням статті 28 чинного Основного Закону.
Стаття 25.
Кожен має право на свободу, безпеку і особисту недоторканність. Нікого не може бути позбавлено свободи, крім таких випадків і відповідно до процедури, встановленої законом:
1) законне ув’язнення після засудження особи судом;
2) законний арешт або затримання особи за невиконання законного рішення суду або для забезпечення виконання обов’язку, встановленого законом;
3) законний арешт або затримання особи, здійснене з метою допровадження її до суду за наявності обґрунтованої підозри у вчиненні особою правопорушення або якщо обґрунтовано вважається необхідним запобігти вчиненню особою правопорушення чи її втечі після його вчинення;
4) затримання неповнолітнього на підставі законного рішення з метою застосування наглядових заходів виховного характеру або законне затримання неповнолітнього з метою допровадження його до компетентного органу;
5) законне затримання осіб для запобігання поширенню інфекційних захворювань, а також законне затримання психічно хворих, алкоголіків, наркоманів чи бродяг;
6) законний арешт або затримання особи з метою запобігання її недозволеному в’їзду в країну або по відношенню до якої провадиться процедура депортації або екстрадиції.
2. Кожен, кого заарештовано чи затримано, має бути негайно поінформований зрозумілою для нього мовою про підстави його арешту або затримання і про обвинувачення, висунуті проти нього.
3. Кожен, кого заарештовано чи затримано згідно з положеннями пункту 3 частини першої цієї статті, має негайно постати перед судом і йому має бути забезпечено розгляд справи упродовж розумного строку або звільнення під час провадження. Таке звільнення може бути обумовлене гарантіями з’явитися на судове засідання.
4. Кожен, кого позбавлено свободи внаслідок арешту або тримання під вартою має право ініціювати провадження, в ході якого суд без зволікання встановлює чи додатково перевіряє законність затримання і приймає рішення про звільнення, якщо затримання є незаконним.
5. У разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити, уповноважені на це законом органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом двадцяти чотирьох годин має бути перевірена судом. Затримана особа негайно звільняється, якщо протягом двадцяти чотирьох годин з моменту затримання їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою.
6. Кожен, кого заарештовано чи затримано, повинен одержати перед арештом чи затриманням «Картку гарантій прав особи, чия свобода обмежується». Нехтування цим правилом посадовою або службовою особою є підставою для реабілітації заарештованої чи затриманої особи.
7. Кожному заарештованому чи затриманому має бути негайно надана можливість захищати себе особисто, а також користуватися правовою допомогою захисника.
8. Кожному заарештованому чи затриманому належить право на персональну зустріч із суддею з приводу оскарження умов його арешту чи тримання під вартою.
9. Про арешт і затримання особи має бути негайно повідомлено родичів заарештованого чи затриманого. Кожен заарештований чи затриманий має право на невідкладне повідомлення своїх родичів або близьких йому людей про свій стан.
10. Кожному потерпілому від арешту чи затримання, здійсненого всупереч положенням цієї статті, гарантується право на відшкодування моральної і матеріальної шкоди.
Стаття 25 проекту Конституції присвячена праву людини на свободу, безпеку і особисту недоторканість. Будучи подібною до статті 29 чинної Конституції, вона містить в собі оновлену редакцію цієї класичної норми. Нині редакція даного права приведена у відповідність до офіційного перекладу статті 5 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Нова редакція статті є суттєво ширшою від нині чинної в Україні норми.
Зокрема, стаття 25 проекту Конституції передбачає нове положення про те, що кожен, кого було заарештовано чи затримано, повинен одержати перед арештом чи затриманням «Картку гарантій прав особи, чия свобода обмежується». Нехтування цим правилом посадовою або службовою особою є підставою для реабілітації заарештованої чи затриманої особи. Це положення внесено в проект Конституції за результатами аналізу практики арештів і затримань в Україні протягом останніх кількох років. На думку українських правозахисників, воно є виправданим з точки зору належного гарантування прав людини.
Стаття 26.
1. Кожному гарантується недоторканість його житла чи іншого законного володіння.
2. Не допускається проникнення до житла чи іншого законного володіння особи, проведення в них огляду чи обшуку інакше, як за вмотивованим рішенням суду на основі закону.
3. Арешт, огляд і обшук в нічний час у власному помешканні чи іншому законному володінні особи забороняється.
4. У невідкладних випадках, пов’язаних із врятуванням життя людей і майна чи з безпосереднім переслідуванням осіб, які підозрюються у вчиненні злочину, можливий інший, встановлений законом, порядок проникнення до житла чи іншого законного володіння особи, проведення в них огляду і обшуку.
Стаття 26 проекту Конституції є оновленою версією статті 30 чинного Основного Закону. Новим в ній є положення про те, що арешт, огляд і обшук в нічний час у помешканні особи забороняється. Подібне правило відоме законодавству окремих західних країн. В Україні ця норма також виглядає цілком актуальною. Громадяни старшого віку ще пам’ятають абсурдну жорстокість нічних арештів в СРСР в 30-ті роки минулого століття.
Крім того, проект Конституції містить в даній статті таке поняття, як «інше законне володіння особи». Маються на увазі такі просторові об’єкти як приватний службовий офіс, творча майстерня тощо.
Стаття 27.
1. Кожному гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної, електронної та іншої кореспонденції.
2. Винятки можуть бути встановлені лише судом у випадках, передбачених законом і за умови, що вони є необхідними в демократичному суспільстві з метою запобігти злочинові чи з’ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо.
Стаття 27 проекту Конституції є самоочевидною й не вимагає коментування. Вона є модернізованою версією статті 31 чинного Основного Закону.
Стаття 28.
1. Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, коли таке втручання здійснюється судом на основі закону і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.
2. Кожен має право на захист персональних даних (відомостей про себе).
3. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення персональних даних без згоди особи, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної або громадської безпеки, захисту прав і свобод інших осіб.
4. Персональні дані можуть використовуватися лише для цілей, визначених законом. Кожен має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, інших установах і організаціях з відомостями про себе, якщо такі відомості не становлять змісту державної або іншої захищеної законом таємниці.
5. Кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення такої інформації, а також права на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням недостовірної інформації про особу.
Стаття 28 проекту Конституції використовує поняття «персональних даних» замість поняття «конфіденційної інформації про особу». Персональні дані – це юридичний термін спеціального призначення. Він означає не просто конфіденційну інформацію, а її конкретний тип, різновид. Поняття персональних даних знайоме європейському законодавству. В цілому, стаття 28 проекту є модернізованою версією статті 32 чинної Конституції України. Її нова редакція спирається на офіційний переклад статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р.
Стаття 29.
1. Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України.
2. На здійснення цих прав і свобод не можуть бути встановлені інші обмеження крім тих, що передбачені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, підтримання громадського порядку, запобігання злочину, захисту здоров’я чи моралі населення або з метою захисту прав і свобод інших осіб.
3. Права і свободи, викладені в частині першій цієї статті, можуть підлягати в окремих місцевостях додатковим обмеженням, встановленим законом.
Стаття 29 проекту Конституції є майже аналогічною за змістом до статті 33 чинного Основного Закону. Її зміст і форма відповідають редакції статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, який гарантує саме ті права і свободи, які не були свого часу передбачені Конвенцією та Протоколом № 1 до неї. Особливо важливим в даному випадку є зміст частини четвертої статті 2 Протоколу № 4 (в проекті Конституції – частина третя статті 29).
Стаття 30.
1. Кожен має право на свободу думки, совісті та релігії; це право включає свободу змінювати свою релігію або переконання, а також свободу сповідувати свою релігію або переконання під час богослужіння, навчання, виконання та дотримання релігійної практики і ритуальних обрядів як одноособово, так і спільно з іншими, як прилюдно, так і приватно.
2. Свобода сповідувати свою релігію або переконання підлягає лише тим обмеженням, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах громадської безпеки, для охорони громадського порядку, здоров’я чи моралі населення, захисту прав і свобод інших осіб.
3. Церква і релігійні організації в Україні відокремлені від держави, а державна школа – від церкви. Жодна релігія чи світогляд не можуть бути визнані державою як обов’язкові. Всі віросповідання є рівними перед законом.
4. Ніхто не може бути увільнений від своїх конституційних обов’язків або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних чи інших переконань. Якщо виконання військового обов’язку суперечить релігійним чи іншим переконанням громадянина, воно може бути замінене альтернативною (невійськовою) службою чи роботою.
Стаття 30 проекту Конституції відповідає офіційному перекладові статті 9 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Водночас вона є поліпшеною версією статті 35 чинної Конституції України. Різниця між європейським та нині існуючим в Україні підходом є суттєвою. Зокрема, Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод говорить про можливість встановлення лише таких обмежень на реалізацію даного права, які є необхідними в демократичному суспільстві. Українська ж версія чинної норми (а також інших норм подібного типу) даного застереження не містить. З юридичної точки зору таке застереження є принциповим, на що не раз звертали увагу національні та міжнародні експерти.
Стаття 31.
1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від державних кордонів. Ця стаття не перешкоджає державі впроваджувати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних та кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі населення, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
3. Здійснення свободи вираження поглядів в мистецтві та наукових дослідженнях є вільним від обмежень.
4. Свобода та плюралізм засобів масової інформації гарантуються.
Стаття 31 проекту Конституції говорить про свободу вираження поглядів. Від першої до третьої частини даної статті вона є точним відтворенням офіційного перекладу статті 10 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Європейська версія свободи слова (свободи вираження поглядів) суттєво поступається за рівнем ліберальності Першій поправці до Конституції США, проте вона є суттєво більш досконалою, ніж редакція статті 34 чинної Конституції України.
Стаття 31 проекту Конституції містить в собі також вимогу статті ІІ-73 Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи), якою встановлюються додаткові гарантії свободи слова в сфері науки та мистецтва. Як записано в європейському документі, мистецтво та наукові дослідження є вільним від обмежень. Академічна свобода користується повагою.
Прагнення звільнити від будь-яких обмежень свободу вираження поглядів в науці та мистецтві має бути універсальним. Наука та мистецтво проголошені вільними в судових рішеннях, які спираються на Першу поправку до Конституції США, нормативний зміст академічної свободи (свободи університетів) визначено в Сполучених Штатах на законодавчому (через встановлення судового прецеденту) рівні. В Україні юридичне поняття академічної свободи використовується (частина третя статті 51 даного проекту) вперше. В цілому, зміст частини четвертої статті 31 проекту Конституції є максимально наближеним до редакції частини другої статті ІІ-71 Хартії основоположних прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи 2005 р.).
Стаття 32.
1. Кожен має право на доступ до офіційних документів та іншої інформації про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Здійснення цього права передбачає можливість подання інформаційного запиту або одержання інформації в інший спосіб – на вибір запитувача.
2. Органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи зобов’язані надавати належні їм відомості за інформаційними запитами, регулярно оприлюднювати інформацію про свою діяльність.
3. Здійснення цього права, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі населення, захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню інформації з обмеженим доступом або для підтримання авторитету і безсторонності суду за умови, якщо шкода від оприлюднення запитуваної інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Стаття 32 проекту Конституції є новелою українського конституційного законодавства. Вона закріплює право фізичних та юридичних осіб на доступ до інформації про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування. Право на доступ до офіційної інформації існує в світі давно й сьогодні передбачається законодавством більш як сімдесяти країн світу. Це право є традиційним елементом конституційного законодавства в країнах ліберальної демократії. В США праву на доступ до інформації присвячені закони «Про свободу інформації» (1966 р.), «Про конфіденційність» (1974 р.) та «Про уряд в сонячному світлі» (1976 р.). В Західній Європі право громадян на доступ до офіційної інформації було закріплено вперше законодавством Швеції ще у XVIII-му столітті. В Україні це право передбачається Законом «Про інформацію» (1992 р.), який за багатьма своїми параметрами не відповідає європейським вимогам. Відомо, що Міністерство юстиції України працює над новою версією цього нормативного акту.
Запропонована в статті 32 проекту Конституції редакція права на доступ до офіційної та іншої інформації є продуктом вітчизняних наукових досліджень. Зокрема, в неї використано правову модель, розроблену українським науковцем О.Нестеренко.
Стаття 33.
1. Громадяни України мають право вступати до політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань для здійснення і захисту своїх прав і свобод, задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших законних інтересів, за винятком обмежень, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки або громадського порядку, охорони здоров’я населення, захисту прав і свобод інших осіб.
2. Право вступати до громадських об’єднань, за винятком політичних партій і рухів, належить кожному.
3. Ніхто не може бути обмежений у своїх правах і свободах за належність чи неналежність до політичних партій, рухів чи інших громадських об’єднань.
4. Ніхто не може бути примушений до вступу в партії, рухи чи інші громадські об’єднання.
Редакція записаної в статті 33 проекту Конституції норми приведена у відповідність до статті 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 р., статті 11 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р., статті ІІ-72 Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи 2005 р.).
Стаття 34.
1. Діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, спрямована на ліквідацію незалежності України, зміну основ конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності України, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, а також на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права людини і основоположні свободи, здоров’я населення забороняється.
2. Політичним партіям, рухам, іншим громадським об’єднанням забороняється утворювати або мати при собі будь-які збройні формування.
3. Не допускається утворення і діяльність організаційних структур політичних партій і рухів в органах державної виконавчої влади, органах судової влади, виконавчих органах місцевого самоврядування, Збройних Силах України, інших військових і збройних формуваннях, а також на державних підприємствах, установах і організаціях.
4. Не допускається утворення й діяльність організаційних структур політичних партій і рухів в будь-яких навчальних закладах України.
5. Заборона діяльності політичних партій, рухів, інших громадських об’єднань здійснюється в судовому порядку.
Стаття 34 проекту Конституції є аналогічною за змістом до статті 37 чинного Основного Закону й докладних пояснень не потребує. В ній значно чіткіше говориться про заборону створення та діяльності організаційних структур політичних партій і рухів в навчальних закладах України. Адже чинна редакція даної норми говорить лише про заборону створення структур політичних партій у державних навчальних закладах.
Стаття 35.
1. Кожен має право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки об’єднують осіб, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності.
2. Утворення професійних спілок є вільним і здійснюється без попереднього дозволу держави.
3. Професійні спілки є рівними перед законом.
4. Членство у професійних спілках не підлягає обмеженням, за винятком тих, що передбачаються законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки або громадського порядку, захисту прав і свобод інших осіб.
5. Професійним спілкам належить право утворювати національні федерації профспілок, які можуть засновувати міжнародні профспілкові організації або приєднуватися до них.
6. Ніхто не може бути примушений до вступу або до виходу із профспілки.
Стаття 35 проекту відповідає змістові статті 36 чинної Конституції України. Новелою тут є те, що право на об’єднання у профспілки доповнюється правом останніх утворювати федерації та вступати до міжнародних професійних союзів. Раніше це право визнавалося в Україні на рівні міжнародних договорів. Новим в проекті є також положення про те, що ніхто не може бути примушений до вступу в професійні спілки як організації, заснованої на колективному інтересі.
Стаття 36.
1. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними і громадськими справами, у всеукраїнському та місцевому референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
2. Громадяни користуються рівним доступом до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.
Стаття 36 проекту Конституції є аналогічною за змістом до статті 38 чинного Основного Закону й тому пояснень не потребує.
Стаття 37.
1. Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї й проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, влаштовувати пікети та наметові містечка, про що вони сповіщають органи державної влади чи органи місцевого самоврядування.
2. Здійснення цього права може підлягати лише тим обмеженням, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки або громадського порядку – з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, захисту прав і свобод інших осіб.
Стаття 37 проекту Конституції є оновленою версією статті 39 чинного Основного Закону. Її зміст приведено у відповідність до офіційного перекладу статті 11 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. та статті 21 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права 1966 р. В статті 36 проекту Конституції згадується також про правовий режим наметових містечок.
Як показує аналіз існуючого міжнародного та вітчизняного досвіду, встановлення демонстраційних пікетів не вимагає спеціального повідомлення органів державної виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, тому вони лише побічно згадуються в тексті даної норми. Загалом, положення статті 36 проекту Конституції відповідають існуючим європейським стандартам.
Стаття 38.
1. Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення, особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів, що зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Стаття 38 проекту Конституції повторює зміст статті 40 чинного Основного Закону й на цій підставі пояснень не потребує.
Стаття 39.
1. Кожна фізична чи юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на законних підставах.
2. Кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.
3. Право приватної власності є непорушним.
4. Кожен має право користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону.
5. Примусове відчуження об'єктів власності може бути застосоване лише з мотивів вищої державної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом за умови попереднього й повного відшкодування їх ринкової вартості.
6. Примусове відчуження об'єктів власності з наступним повним відшкодуванням їх ринкової вартості допускається лише в умовах воєнного або надзвичайного стану.
7. Конфіскація майна застосовується виключно за рішенням суду у випадках та порядку, встановлених законом.
8. Здійснення права власності не повинно шкодити здійсненню інших прав людини і основоположних свобод, інтересам суспільства, погіршувати стан довкілля і природні якості землі.
Стаття 39 проекту Конституції відповідає змістові статті 41 чинного Основного Закону. З іншого боку, оновлена редакція норми є максимально наближеною до вимог статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 20 березня 1952 р. із змінами, внесеними до Конвенції Протоколом № 11. Крім того, якщо в чинному Основному Законі вживається формула: попереднє і повне відшкодування вартості примусово відчужених об’єктів, то в новій редакції частин п’ятої та шостої статті 38 проекту Конституції передбачається попереднє і повне відшкодування ринкової вартості примусово відчужених об’єктів.
Стаття 40.
1. Кожен має право на підприємницьку діяльність.
2. Підприємницька діяльність депутатів, посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування обмежується законом.
3. Держава забезпечує захист чесної конкуренції. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція.
4. Види і межі монополії визначаються законом.
5. Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та всіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських об’єднань споживачів.
Стаття 40 проекту Конституції відповідає статті 42 чинного Основного Закону. Різниця полягає лише в тому, що нова версія статті є ширшою за змістом. Якщо в чинній Конституції стверджується, що «кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом», то в проекті сказано: «кожен має право на підприємницьку діяльність». З іншого боку, якщо в частині другій статті 42 чинної Конституції йдеться про те, що «держава забезпечує захист конкуренції», то в проекті Конституції стверджується, що «держава забезпечує захист чесної конкуренції».
Стаття 41.
1. Кожна особа має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вільно погоджується.
2. Держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема, в економічній і технічній галузях, вжити в максимальних межах всіх наявних ресурсів і можливостей для того щоб забезпечити повне здійснення цього права усіма належними способами.
3. Використання примусової праці забороняється. Не вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) служба чи робота, а також служба чи робота, яка виконується особою за вироком чи іншим рішенням суду, або відповідно до законів про воєнний чи надзвичайний стан.
4. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
5. Використання праці жінок і неповнолітніх на небезпечних для їх здоров'я роботах забороняється.
6. Держава гарантує захист від незаконного звільнення.
7. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
8. Молоді люди забезпечуються належними умовами праці згідно із своїм віком та захищаються від економічної експлуатації і роботи, яка може негативно вплинути на їх безпеку, здоров’я, фізичний, духовний чи соціальний розвиток, або завадити здобуттю ними освіти.
Стаття 41 проекту Конституції передбачає право на працю в редакції, що використовується частиною першою статті 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 р. Починаючи з цього місця, всюди, де йдеться про соціально-економічні права, проект Конституції повторює формулу частини першої статті 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права: «держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема, в економічній і технічній галузях, вжити в максимальних межах всіх наявних ресурсів і можливостей для того, щоб забезпечити <…> повне здійснення цього права усіма належними способами».
Такий підхід до соціально-економічних прав дозволяє сприймати конституційний текст як реалістичний. Соціально-економічні права тлумачаться в ньому як напрямки державних зусиль у відповідній сфері. Новелою статті 40 проекту Конституції є також запозичені з Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи), стаття ІІ-92 гарантії трудових прав молоді. Йдеться про юридичну норму: «молоді люди, яких прийнято на роботу, забезпечуються належними умовами праці згідно із своїм віком та захищаються від економічної експлуатації та будь-якої роботи, що може вплинути на їхню безпеку, здоров’я, фізичний, духовний чи соціальний розвиток або завадити здобуттю ними освіти».
Стаття 42.
1. Кожен має право на страйк для захисту своїх соціально-економічних та інших прав, свобод і законних інтересів.
2. Ніхто не може бути примушений до участі або до неучасті в страйку.
3. Здійснення цього права не підлягає обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки або громадського порядку, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, захисту прав і свобод інших осіб.
4. Заборонити страйк можна лише за рішенням суду на підставі закону.
5. Страйк не може бути заборонений більше ніж під загрозою звільнення з роботи.
Стаття 42 проекту Конституції містить в собі оновлений варіант права на страйк. Норму викладено у відповідності до частини першої статті 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 р. Крім того, ширшим став перелік законних підстав для страйку. Якщо частина перша статті 44 чинної Конституції передбачає право на страйк для захисту лише економічних і соціальних інтересів, то частина перша статті 41 проекту Конституції передбачає право на страйк для захисту соціально-економічних та інших прав і законних інтересів. Досвід Помаранчевої революції свідчить про те, що громадяни, які працюють на державних підприємствах і в установах можуть страйкувати з метою задоволення також і своїх політичних інтересів. Проект Конституції в цій частині намагається виходити з існуючих реалій.
За статтею 42 проекту Конституції, право на страйк фактично не поширюється на посадових та службових осіб поліції, Прокуратури України, Служби безпеки України та Збройних Сил України. Юридичною підставою для цього служать положення частини другої статті 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 р.
Стаття 43.
1. Кожен має право на відпочинок.
2. Це право забезпечується наданням днів щотижневого відпочинку, а також оплачуваної щорічної відпустки, встановленням скороченого робочого дня щодо окремих професій і виробництв, скороченої тривалості роботи у нічний час.
3. Максимальна тривалість робочого часу, мінімальна тривалість відпочинку та оплачуваної щорічної відпустки, вихідні та святкові дні, а також інші умови здійснення права на відпочинок визначаються законом.
Стаття 43 проекту Конституції закріплює право на відпочинок. Але якщо чинна Конституція передбачає, що кожен, «хто працює», має право на відпочинок, то проект обмежується формулою: «кожен має право на відпочинок». Тут, як і в деяких інших місцях, проект намагається уникнути юридичного максималізму.
Стаття 44.
1. Громадяни, інші прирівняні законом до них особи мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі втрати працездатності, годувальника, вимушеного безробіття, а також у старості та інших визначених законом випадках.
2. Це право гарантується загальнообов'язковим соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних осіб, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
3. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
4. Держава визнає і поважає право людей похилого віку на гідне та незалежне життя, на участь у соціальному та культурному житті.
5. Держава визнає і поважає право людей з фізичними вадами на заходи, призначені для забезпечення їхньої самостійності, соціальної та професійної інтеграції, участі в суспільному житті.
6. Держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема, в економічній і технічній галузях, вжити в максимальних межах всіх наявних ресурсів і можливостей для того щоб забезпечити повне здійснення цього права всіма належними способами.
Стаття 44 проекту Конституції присвячена праву на соціальний захист. Редакція даної норми приведена у відповідність до вимог Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 р. На відміну від статті 46 чинної Конституції, яка надає право на соціальний захист громадянам України, нова редакція права поширюється також на іноземців та апатридів, які постійно й на законних підставах проживають в Україні. Нова версія статті містить в собі дві новели (частина четверта та п’ята статті 44), які є частковим запозиченнями змісту статей ІІ-85 та ІІ-86 Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи 2005 р.). В першому випадку йдеться про право людей похилого віку на гідне та незалежне життя, участь у соціальному та культурному житті. В другому – про право людей з фізичними вадами на заходи, призначені для забезпечення їхньої незалежності, соціальної та професійної інтеграції, участі в суспільному житті.
Стаття 45.
1. Кожен має право на житло.
2. Держава прагне до створення умов, за яких кожен матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду.
3. Громадянам, іншим прирівняним до них особам, які потребують соціального захисту не з власної вини, житло надається державою й органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону.
4. Ніхто не може бути примусово позбавлений житла інакше як на підставі закону за рішенням суду.
5. Держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема, в економічній і технічній галузях, вжити в максимальних межах всіх наявних ресурсів і можливостей для того щоб забезпечити повне здійснення цього права всіма належними способами.
Стаття 45 проекту Конституції є зміненим, у відповідності до положень Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 р., варіантом права на житло. В проекті право на житло подається як соціальний стандарт на перспективу. Норма не робить житло доступнішим для людей, проте вона є реалістичною і не компрометує решту конституційного масиву. З іншого боку, стаття 45 проекту є подібною за змістом до статті 47 чинного Основного Закону.
Стаття 45 містить в собі частину п’яту, в якій закріплена формула, що супроводжує весь перелік соціально-економічних прав людини в проекті. Крім того, якщо в частині другій статті 47 чинної Конституції України говориться про те, що «громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою <…> безоплатно», то в новій версії статті відображена більш реалістична за змістом норма: «громадянам, які потребують соціального захисту не з власної вини, житло надається державою <…> безоплатно».
Передбачене статтею 48 чинної Конституції України право на достойний життєвий рівень для себе і членів своєї сім’ї вилучено з проекту Основного Закону. Воно належить громадянам України та іншим особами на основі статті 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 р., проте його присутність в документі, норми якого мають вищу юридичну силу й діють безпосередньо в суді, виглядає невиправданим.
Конституція не може забезпечити достойний рівень життя населенню України. Такої мети можна досягнути, лібералізуючи економіку й розкриваючи творчий потенціал народу. В якості ж юридичного припису право на достойний рівень життя не витримує критики. Неможливість захисту цього права в суді означає, що його реалізація можлива (якщо взагалі можлива) в іншій площині.
Стаття 46.
1. Кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування.
2. Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних та оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для громадян медичного обслуговування. Мінімальний обсяг безоплатних медичних послуг встановлюється законом.
3. Держава сприяє розвитку лікувальних закладів усіх форм власності, запроваджує й підтримує медичне страхування.
4. Держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема, в економічній і технічній галузях, вжити в максимальних межах всіх наявних ресурсів і можливостей для того щоб забезпечити повне здійснення цього права всіма належними способами.
Стаття 46 проекту Конституції є зміненим, у відповідності до вимог Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 р., варіантом права на охорону здоров’я. В проекті право на безоплатну охорону здоров’я, як і вищезгадане право на житло, подається як соціальний стандарт на перспективу. Норма не робить медичне обслуговування доступнішим для людей, проте вона є реалістичною й не підриває нормативний потенціал решти статей Основного Закону.
Загальні аргументи щодо даного підходу див. у коментарі до статті 45 проекту.
Стаття 47.
1. Кожен має право на безпечне для життя і здоров'я людей довкілля і на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
2. Кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.
Стаття 47 проекту Конституції є аналогічною за змістом до статті 50 чинного Основного Закону й на цій підставі не потребує пояснень.
Стаття 48.
1. Шлюб ґрунтується на вільній згоді осіб. Кожен із подружжя має рівні права і обов’язки у шлюбі та сім’ї.
2. Батьки зобов'язані утримувати своїх дітей до їх повноліття. Повнолітні діти зобов'язані піклуватися про своїх непрацездатних батьків.
3. Сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються законом.
Стаття 48 проекту Конституції є майже аналогічною за змістом до статті 51 чинного Основного Закону й на цій підставі не потребує спеціального коментування. Водночас чинну конституційну формулу: «Шлюб ґрунтується на вільній згоді жінки й чоловіка» тут замінено на більш ліберальну: «Шлюб ґрунтується на вільній згоді осіб».
Одностатеві шлюби визнаються нині законодавством деяких європейських країн (шість країн світу та два штати США). В одностатевих шлюбах знаходяться окремі працюючі в Україні іноземні дипломати, існує практика укладання одностатевих шлюбів українськими громадянами за кордоном. Зокрема, відомою у нас є проблема одержання спадку одним із членів подружжя, яке уклало подібний шлюб за кордоном.
Стаття 49.
1. Діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.
2. Кожна дитина має право підтримувати особисті взаємини та безпосередній контакт з обома батьками, якщо це не суперечить інтересам дитини.
3. Насильство над дитиною та її експлуатація переслідуються за законом.
4. Утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування покладається на державу. Держава може делегувати ці повноваження іншим особам. Держава заохочує і підтримує благодійницьку діяльність щодо дітей.
5. Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, підприємства, установи і організації всіх форм власності в діяльності, що пов’язана з дітьми, мають передовсім дбати про інтереси дитини.
6. Діти мають право на захист і піклування, що потрібні для забезпечення їхнього добробуту.
7. Діти мають право висловлювати свої погляди вільно; ці погляди мають братися до уваги в залежності від віку та рівня зрілості дитини.
Стаття 49 проекту Конституції є оновленою версією статті 52 чинного Основного Закону. Новий підхід полягає в тому, що до частин другої та шостої даної статті включені норми, передбачені частинами першою та третьою статті ІІ-84 Хартії засадничих прав Союзу (проекту Договору про конституцію для Європи).
У першому випадку йдеться про право дитини постійно підтримувати особисті взаємини з батьками, у другому – про право дитини висловлювати свої погляди вільно. Оновлена редакція норми зобов’язує батьків брати до уваги погляди дитини на питання, які безпосередньо стосуються інтересів дитини.
В оновленому варіанті не йдеться про «заборону будь-якого насильства» над дитиною (чинна Конституція), а говориться лише про «заборону насильства над дитиною». В цей спосіб нова редакція норми позбавляється юридичного максималізму.
Стаття 50.
1. Кожен має право на освіту. Загальна середня освіта є обов'язковою.
2. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої та професійно-технічної освіти в державних і комунальних навчальних закладах.
3. Громадяни мають право вільно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах безоплатно на конкурсній основі.
4. Громадянам, які належать до корінних народів чи національних меншин надається відповідно до закону право на навчання рідною мовою, а також на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.
5. Держава зобов’язується в індивідуальному порядку і в порядку міжнародної допомоги та співробітництва, зокрема, в економічній і технічній галузях, вжити в максимальних межах всіх наявних ресурсів і можливостей для того щоб забезпечити повне здійснення цього права всіма належними способами.
Стаття 50 проекту Конституції присвячена праву на освіту. На відміну від частини першої статті 53 чинної Конституції, нова редакція права на освіту передбачає, що обов’язковою є не повна середня освіта, а просто середня освіта. Повна середня освіта в державних і комунальних навчальних закладах залишається безкоштовною, але вона перестає бути обов’язковою (примусовою). Не всі люди мають достатні здібності для того щоб засвоїти програму повної середньої освіти. Завищені вимоги за статтею 53 чинної Конституції призводять до штучного виставляння позитивних оцінок при відсутності необхідних навичок і знань. Нова редакція статті дозволяє кожному безкоштовно одержувати повну середню освіту, але вона знімає юридичний примус до цього. В усьому іншому редакцію права на освіту наближено до вимог частини першої статті 2 та частини першої статті 8 Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 р.
Формула частини третьої статті 50 проекту стосовно «вільного здобуття вищої освіти» означає, що одержання безоплатної освіти не накладає на випускників університетів обов’язку «відпрацьовувати» освіту роботою за направленням тощо.
Стаття 51.
1. Кожному гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності і авторських прав, а також моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв'язку з різними видами інтелектуальної діяльності.
2. Кожен має право на результати своєї творчої діяльності; ніхто не може використовувати або поширювати їх без згоди автора, за винятками, передбаченими законом.
3. Академічна свобода гарантується. Держава сприяє розвиткові науки, встановленню зв'язків українських науковців із світовим науковим співтовариством.
4. Культурна спадщина охороняється законом.
5. Держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, що знаходяться за її межами.
Стаття 51 проекту Конституції присвячена свободі літературної, художньої, наукової і технічної творчості. На відміну від статті 54 чинної Конституції, нова редакція норми гарантує академічну свободу (свободу університетів). Водночас вона говорить про встановлення наукових зв’язків не України зі світовим співтовариством (чинна норма), а про встановлення зв’язків українських науковців зі світовим науковим співтовариством. Тобто регулятивний потенціал норми спрямовується на конкретних суб’єктів – науковців, а не на Українську державу в цілому. Новий припис є краще сфокусованим на суті справи. В усьому іншому дана норма є подібною за змістом до статті 54 чинного Основного Закону.
Стаття 52.
1. Права людини і основоположні свободи захищаються судом.
2. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
3. Кожен має право звертатися за захистом своїх прав і свобод до Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини.
4. Кожен має право звертатися за захистом прав людини і основоположних свобод до міжнародних судових установ, а також до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
5. Кожен має право захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Стаття 52 проекту Конституції приводить у відповідність до термінології Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. статтю 55 чинного Основного Закону, спеціальних коментарів це не потребує.
Стаття 53.
1. Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
2. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або – тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, – коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
3. Особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і кримінального правопорушення і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її винуватість не буде доведено в законному порядку і встановлено вироком суду.
4. Ніхто не зобов’язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину чи кримінального правопорушення.
5. Обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.
6. Кожен, кого обвинувачено у вчиненні злочину чи кримінального правопорушення[3] має, щонайменше, такі права:
1) бути негайно і детально поінформованим зрозумілою для нього мовою про характер і підстави обвинувачення, висунутого проти нього;
2) мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту;
3) захищати себе особисто чи користуватися юридичною допомогою захисника, вибраного на власний розсуд, або – за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника, – одержувати юридичну допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя;
4) допитувати свідків обвинувачення або вимагати щоб їх допитали, а також вимагати виклику й допиту свідків захисту на тих самих умовах, що й свідків обвинувачення;
5) якщо він не розуміє мови, яка використовується в суді, або не розмовляє нею, – одержувати безоплатну допомогу перекладача.
7. У разі скасування вироку суду як неправосудного держава відшкодовує матеріальну і моральну шкоду, завдану безпідставним засудженням.
Стаття 53 проекту Конституції відтворює право на справедливий суд за вимогами статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Необхідність точного текстуального відтворення права на справедливий суд за європейським стандартом в Конституції України назріла давно. Про це писали правозахисники, науковці та міжнародні експерти. Для досягнення мети в даному випадку використано офіційний переклад відповідного суб’єктивного права.
Стаття 53 проекту Конституції містить в собі окремі фрагменти права на справедливий суд із статті 62 чинного Основного Закону. В новій редакції права на справедливий суд збережені основні положення частин 1, 2, 3,4 статті 62 чинної Конституції України.
Стаття 54.
1. Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Стаття 54 проекту Конституції фактично повторює зміст статті 56 чинної Конституції, що не вимагає спеціальних пояснень.
Стаття 55.
1. Кожному гарантується право знати свої права, свободи і обов'язки.
2. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і свободи людини, а також обов'язки підлягають доведенню до відома населення у порядку, встановленому законом.
3. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і свободи людини, а також обов'язки, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
Стаття 55 проекту Конституції фактично повторює зміст статті 57 чинної Конституції, що не вимагає спеціальних пояснень.
Стаття 56.
1. Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
2. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
3. Ця стаття не перешкоджає судовому розгляду і покаранню будь-якої особи за будь-яку дію чи бездіяльність, яка на час її вчинення становила злочин чи кримінальне правопорушення відповідно до загальних принципів права, визнаних цивілізованими націями.
Стаття 56 проекту Конституції фактично повторює зміст статті 58 чинної Конституції, що не вимагає спеціальних пояснень.
Що ж стосується частини третьої статті 56 проекту, то вона є майже точним текстуальним відтворенням змісту частини другої статті 7 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. Такий підхід дозволяє говорити не лише про політичне визнання голодомору 1933 р. в Україні актом геноциду Українського народу, але й ставити питання про юридичну відповідальність осіб, винних у вчиненні подібних діянь.
Стаття 57.
1. Кожен має право на правову допомогу. У випадках, передбачених законом, правова допомога надається безоплатно або за часткову оплату.
2. Для надання правової допомоги при вирішенні справ у судах, інших державних органах та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях всіх форм власності діє незалежна самоврядна організація – адвокатура.
3. Кожен є вільним у виборі захисника (представника) своїх прав.
4. Органам досудового розслідування, державному обвинувачеві і суду забороняється самочинно втручатися у вибір особою захисника (представника) своїх прав, перешкоджати його участі у справі.
5. Конфіденційність спілкування особи із своїм захисником (представником) гарантується.
Стаття 57 проекту Конституції є тематично подібною до статті 59 чинної Конституції України. Водночас вона містить в собі істотно розширені гарантії професійної діяльності адвокатів в якості захисників прав людини в системі кримінального судочинства.
Нова редакція норми враховує рекомендації, висловлені в «Концепції реформування кримінальної юстиції України» 2007 р. (затверджена Указом Президента України). Нова редакція статті стимулює до використання професійної адвокатської допомоги мало не в усіх ділянках професійного та особистого життя людини.
Стаття 58.
1. Ніхто не зобов'язаний виконувати злочинні розпорядження чи накази.
2. За віддання і виконання злочинного розпорядження чи наказу винні особи підлягають юридичній відповідальності.
Стаття 58 проекту Конституції майже повторює зміст статі 60 чинної Конституції, що не вимагає спеціальних пояснень. У порівняні з чинною нормою, в даному випадку вилучено прикметник «явно» у словосполученні: «явно злочинні розпорядження чи накази».
Стаття 59.
1. Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.
2. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
Стаття 59 проекту Конституції повторює зміст статті 61 чинної Конституції, що не вимагає спеціальних пояснень.
Стаття 60.
1. Особа не несе відповідальності за відмову давати показання або пояснення щодо себе, членів своєї сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначається законом.
2. Підозрюваний, обвинувачений чи підсудний має право на захист.
3. Засуджений користується всіма правами і основоположними свободами людини, за винятком тих обмежень у їх здійсненні, що визначені законом і встановлені вироком суду.
4. Обмеження у здійсненні прав і основоположних свобод людини, покладені на осіб, засуджених до позбавлених волі, мають бути обґрунтованими й відповідати меті покарання.
5. Умови утримання осіб, засуджених до позбавлення волі, мають бути наближеними до позитивних аспектів життя у здоровому суспільстві.
Стаття 60 проекту Конституції повторює в головних рисах зміст статті 63 чинної Конституції України. Водночас вона містить в собі більш широкі гарантії прав осіб, засуджених до позбавлення волі. Нова редакція норми враховує рекомендації, висловлені в «Концепції реформування кримінальної юстиції України» 2007 р.
Стаття 61.
1. Здійснення конституційних прав людини і основоположних свобод, за винятком випадків, передбачених цією Конституцією, не підлягає обмеженням.
2. В умовах воєнного чи надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження щодо здійснення прав людини і основоположних свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не підлягає обмеженню здійснення прав людини і основоположних свобод, передбачених статтями 17, 19, 20, 21, частинами 1, 2, 3, 4 статті 23, статтями 24, 25, 32, 38, 45, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 цієї Конституції.
Стаття 61 проекту Конституції є аналогічною за змістом до статті 64 чинної Конституції. Ця норма відсилає до цілої низки суб’єктивних прав та основоположних свобод в тексті проекту Конституції України. Список посилань приведено у відповідність до нового порядку статей в проекті Основного Закону.
Стаття 62.
1. Захист свободи, незалежності та територіальної цілісності України є обов'язком громадян України.
2. Порядок військової служби визначається законом.
Стаття 62 проекту Конституції є оновленою версією статті 65 чинного Основного Закону. Проект Конституції побудовано на ідеї конституційного захисту громадянської свободи, що пояснює присутність категорії свободи в переліку цінностей, які мають захищати громадяни України.
Стаття 62 проекту Конституції не передбачає обов’язку шанувати державні символи України. На перший погляд, таке вилучення може здаватися недоречним. З іншого боку, демонструючи своє ставлення до символів, громадяни ефективно виражають свою згоду або незгоду з політикою власної держави.
Американців важко запідозрити в тому, що їм бракує патріотизму. Проте вони неодноразово вдавалися до публічного спалення або демонстративного прання державного прапора Сполучених Штатів. В низці своїх рішень Верховний Суд США визнав, що в такий спосіб люди дають політичній владі свою оцінку.
Уряди й держави можуть суттєво й трагічно помилятися, що доводить вся політична історія ХХ століття. Тому обов’язок шанування державних символів в своєму підтексті має приховане тоталітарне навантаження. Він ніби ставить державний суверенітет вище суверенітету народу, що є помилковим.
Стаття 63.
1. Кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природній і культурній спадщині України, відшкодовувати завдані ним збитки.
Стаття 63 проекту Конституції містить нову редакцію статті 66 чинної Конституції України. Замість фрази: «кожен зобов’язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині», вжито вираз: «кожен зобов’язаний не заподіювати шкоду природній і культурній спадщині України». Основний Закон має виходити з того, що цивілізація є найбільшим забруднювачем природи. Те ж саме можна стверджувати й про людину, установу, господарчий об’єкт. Вимога не заподіювати шкоду природі є, в цілому, утопічною, оскільки виходить за межі реальних можливостей правового регулювання. Подібні приписи, попри їх благородний імідж, є ознакою правового інфантилізму.
Стаття 64.
1. Кожен зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Стаття 64 проекту Конституції є модифікованим аналогом статті 67 чинного Основного Закону. Вона є коротшою за змістом, оскільки чинна редакція обов’язку сплачувати податки і збори містить в собі зайві процесуальні елементи. Йдеться, зокрема, про те, що багато громадян України фактично не зобов’язані подавати декларацій про свої доходи, бо їхні доходи обраховуються автоматично.
Чинна конституційна норма проголошує обов’язок, який насправді не є загальним. Саме тому стару редакцію норми змінено в проекті на більш досконалу.
Стаття 65.
1. Кожен зобов'язаний додержуватися Конституції України та законів, не посягати на права людини і основоположні свободи, законні інтереси, честь і гідність інших осіб.
2. Незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності.
Стаття 65 проекту Конституції точно відповідає змістові статті 68 чинного Основного Закону й не вимагає коментування.
Розділ IV
ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО
Статті 66-71 проекту Конституції присвячені конституційному статусові громадянського суспільствав Україні. Присутність даного розділу в Конституції пояснюється тим, що Україна – посттоталітарна республіка. Досвід тоталітаризму не можна вважати універсальним надбанням всіх країн, проте він хвилею прокотився по світові, ставши чи не найбільшою політичною спокусою минулого століття.
Україна заплатила високу ціну за життя в умовах диктатури й несвободи. Навіть такі досвідчені демократії як США і Великобританія не мають настільки ж глибокого знання про домінування держави над індивідом, яке має Україна. Тому розділ про громадянське суспільство в проекті Конституції – це не данина моді, а висновок з історичного досвіду країни. Щоб не захворіти на диктатуру повторно, суспільство має створити відповідні профілактичні механізми. Помаранчева революція в Україні довела, що український народ по-справжньому усвідомлює сенс свободи. Свобода охороняється не лише статтею 2 проекту Конституції. На сторожі громадянської свободи стоїть стаття 4 (відповідальність держави перед суспільством), стаття 10 (ринок, економічна свобода), стаття 11 (підприємницька ініціатива, свобода договору) проекту.
В цілому, розділ IV проекту Конституції України побудовано як компактний юридичний інструментарій захисту приватних інтересів.
Стаття 66.
1. Діяльність громадянського суспільства в Україні ґрунтується на засадах свободи, плюралізму, толерантності та невтручання з боку держави.
2. Розумні інтереси фізичних і приватних юридичних осіб знаходяться під захистом цієї Конституції і закону.
3. Активність партій, рухів, інших громадських об’єднань не контролюється Українською державою, за винятком додержання в їх діяльності вимог цієї Конституції та закону.
Стаття 66 проекту Конституції підкреслює на вищому рівні автономність проявів життєдіяльності громадянського суспільства в Україні, підкреслює важливість створення атмосфери самодостатності й свободи вибору в цій сфері.
Стаття 67.
1. Діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб підлягає громадському контролю. З цією метою можуть створюватися правозахисні організації громадян.
Стаття 67 проекту визнає й підкреслює, що захист громадських інтересів вимагає створення спеціальних громадських інституцій. В даному випадку йдеться про можливість «професіоналізації» відправлення контрольної функції громадянського суспільства.
Стаття 68.
1. Державним органам, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам не дозволяється безпідставне втручання у здійснення законних громадських ініціатив.
Стаття 68 проекту фактично забороняє державі, її органам та посадовим особам втручатися в законну творчу сферу життєдіяльності громадянського суспільства.
Стаття 69.
1. Збереження державної або іншої захищеної законом таємниці є прерогативою уповноважених на це осіб. Інші особи не підлягають відповідальності за розголошення державної або іншої захищеної законом таємниці.
2. Види інформації з обмеженим доступом визначаються законом.
3. Режим секретності на інформацію з обмеженим доступом не може тривати довше тридцяти років.
3. Протиправна, протизаконна діяльність Української держави, її органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб не може бути предметом державної або іншої захищеної законом таємниці.
3. Інформація про особу, яка висувається, обирається чи є обраною на державну або іншу публічну посаду вважається соціально значущою й може надаватися за інформаційними запитами.
Навряд чи варто спеціально доводити антикорупційний потенціал даної норми. Крім того, дана стаття відображає типове для Західної Європи та США переконання в тому, що публічні особи, на відміну від приватних осіб, зобов’язані жити в атмосфері інформаційної прозорості. Це та необхідна данина, яку публічні фігури мусять сплачувати в якості компенсації за свій статус. На цих позиціях стоїть Суд з прав людини у Страсбурзі, Верховний Суд США тощо.
Стаття 70.
1. Будь-яка монополія на володіння засобами масової інформації та телекомунікації забороняється.
В даному випадку йдеться про те, що Конституція створює гарантії свободи ЗМІ. Вони є важливими для нормального функціонування комунікативної сфери в Україні. Населення повинно мати доступ до різних аспектів інформації про світ, обмінюватися новим знанням й засвоювати від цього корисні уроки.
Стаття 71.
1. Політичні, релігійні, мистецькі або інші особисті уподобання людини не можуть бути предметом заохочень або обмежень з боку держави.
Стаття 71 наголошує на неприпустимості ситуації, коли держава стає відкритим чи таємним прихильником певної соціальної групи або ідеологічного напрямку в конкретному суспільстві.
В силу своєї природи держава не може якось підігравати релігійним конфесіям, ідеологічним доктринам чи окремим мистецьким шуканням. Адже те, що звичайно вчиняє держава, стосується всіх і має бути схвалено більшістю дорослого населення країни.
Розділ V
ЕКОЛОГІЧНА БЕЗПЕКА
Необхідність даного розділу пояснюється тим, що екологічна безпека України є питанням стратегічного значення. Водночас дотримання екологічних стандартів є типовою вимогою Європейського Союзу до своїх дійсних та потенційних членів.
Проект Конституції не посилається на факт Чорнобильської катастрофи, проте її наслідки відчуваються в Україні на кожному кроці. Екологічна тема є присутньою в підписаних від імені України міжнародних угодах. Екологічне очищення території є предметом зовнішньополітичних зобов’язань країни. З точки зору юридичної техніки даний розділ побудовано на поєднанні чинних норм про екологічну безпеку (статті 16, 50, 66 діючої Конституції) з новими приписами.
При розробці статей 71-74 проекту Конституції були використані норми міжнародної «Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» від 25 червня 1998 р. (ратифікована Законом України № 832-XIV (832-14) 6 липня 1999 р.).
Стаття 72.
1. Кожен має право жити у здоровому й сприятливому для себе довкіллі.
2. Забезпечення екологічної безпеки, підтримання екологічної рівноваги на території України, збереження генофонду Українського народу є обов’язком держави.
3. Екологічні стандарти встановлюються законом.
4. Жодна широкомасштабна господарська ініціатива не може набрати чинності без попереднього позитивного висновку незалежної екологічної експертизи.
Стаття 72 проекту поєднує в собі норми, що вже існують в чинному Основному Законі з новим для Конституції положенням про необхідність затвердження екологічних стандартів законом.
Новою є також норма про обов’язковість проведення екологічних експертиз. Нині обов’язковість проведення екологічних експертиз передбачається українським законодавством поточного рівня. Проте ця норма заслуговує бути записаною на конституційному рівні.
Стаття 73.
1. Громадяни, інші прирівняні до них законом особи мають право брати участь у прийнятті рішень, що стосуються існуючого екологічного стану, охорони та захисту довкілля.
2. Кожному гарантується вільний доступ до законодавства з питань екологічного стану, охорони та захисту довкілля.
При розробці статті 73 проекту були використані норми міжнародної «Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» від 25 червня 1998 р. (ратифікована Законом України № 832-XIV (832-14) від 6 липня 1999 р.). Відповідні положення «Конвенції» викладено в більш лаконічній, узагальненій формі.
Стаття 74.
1. Незалежна екологічна експертиза промислових та інших технічних об’єктів, якщо вона засвідчила стан небезпечного для життя і здоров’я людини екологічного забруднення, оплачується коштом власника цих об’єктів.
2. В екологічній експертизі не може бути відмовлено, якщо сторона, яка на ній наполягає, має власні джерела для її фінансування.
Стаття 74 підтримує незалежні екологічні громадські організації. Її потенціал спрямовано на задоволення потреб громадянського суспільства за рахунок його власних ресурсів та активності. Очевидно, що екологічний рух в Україні в подальшому буде підсилюватися. Дана стаття проекту створює для цього необхідний юридичний простір.
Стаття 75.
1. Кожен потерпілий від екологічного забруднення штучного походження має право на судове або інше відшкодування спричиненої йому шкоди.
Стаття 75 гарантує відшкодування збитків, спричинених екологічним забрудненням штучного походження. Шкода, спричинена людьми, має бути ними ж компенсована (відшкодована).
Розділ VI
ВИБОРИ, РЕФЕРЕНДУМ
Стаття 76.
1. Народне волевиявлення здійснюється через вільні і регулярні вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.
2. Забороняється проведення виборів і референдумів під час воєнного чи надзвичайного стану.
Стаття 76 проекту Конституції є подібною до статті 69 чинного Основного Закону. Різниця полягає лише в тому, що чинна Конституція вживає вираз: «народне волевиявлення здійснюється через вибори», а проект підкреслює, що «народне волевиявлення здійснюється через вільні і регулярні вибори».
Стаття 77.
1. Право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, яким виповнилося вісімнадцять років.
2. Не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними.
Стаття 77 проекту Конституції повністю відповідає статті 70 чинного Основного Закону й коментарів не потребує.
Стаття 78.
1. Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними й відбуваються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
2. Виборцям гарантується вільне від політичного, адміністративного та іншого примусу або залякування волевиявлення.
3. Процедури виборів і референдумів в Україні регулюються законом.
4. Громадяни мають право відмовитися від участі у виборах і референдумах.
Стаття 78 проекту Конституції, у порівнянні зі статтею 71 чинного Основного Закону, має додаткові положення. Частина друга статті 78 проекту конкретизує поняття вільних виборів, а частина третя стверджує, що процедури всіх виборів в Україні визначаються законом. В статті 78 проекту наголошується на тому, що громадяни Україні мають право залишатися політично ін7диферентними. Варто підкреслити, що за проектом Конституції громадяни не зобов’язані вступати до партій чи громадських організацій, брати участь у демонстраціях, пікетах, страйках тощо.
Загалом, виправданим виглядало б повернення до мажоритарної системи виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. На цьому, зокрема, може бути побудована логіка переходу України до двопалатного парламенту – Національних Зборів України. В даному випадку вирішення цих питань віднесено до компетенції закону.
Що ж стосується виборів до Національних Зборів України, то їх верхня палата мала б обиратися за мажоритарною виборчою системою, а нижня – на основі пропорційної, мажоритарної або змішаної виборчих систем.
Пропорційна система виборів є корисною з точки зору перспектив розвитку українських партій. Якщо вибори до Палати депутатів Національних Зборів України будуть суто мажоритарними, партії ризикують втратити стимул для свого зростання.
З іншого боку, існуюча система виборів має бути замінена на більш гуманну й структурно довершену. Громадяни не повинні голосувати за фактично закритими для них списками. Не виключено, що покращити парламентські вибори в Україні могло б запровадження аналогу польської виборчої системи. Тобто все населення України могло б голосувати лише за верхні частини відповідних партійних списків. Решта ж кандидатів від партій та блоків могла б бути включеною до регіональних списків.
Стаття 79.
1. Всеукраїнський референдум призначається Національними Зборами України або Президентом України відповідно до вимог цієї Конституції.
2. Проведення всеукраїнського референдуму за рішенням Національних Зборів України або Президента України оплачується коштом держави.
3. Всеукраїнським референдумом можуть бути вирішені питання, віднесені до компетенції Національних Зборів України та Уряду України, за винятком встановлених цією Конституцією та законом обмежень.
4. Всеукраїнський референдум за народною ініціативою проголошується Президентом України на вимогу не менш ніж трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи на підтримку референдуму зібрано в не менш ніж у двох третинах областей і не менш ніж по сто тисяч підписів у кожній області.
5. Проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою оплачується коштом держави або власними коштами громадян.
6. Не допускається проведення референдуму для здійснення особистих призначень на посаду, а також для прийняття законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.
7. Не допускається проведення референдуму з питань, які відносяться до компетенції судової гілки влади.
8. Не допускається проведення всеукраїнського референдуму під час імпічменту Президента України.
Стаття 79 проекту Конституції присвячена референдуму. Вона є більшою від статті про референдум в чинному Основному Законі. Референдум за народною ініціативою може, в разі необхідності, оплачуватися за рахунок добровільних внесків громадян. Пояснюється це тим, що референдум за народною ініціативою не можна запланувати заздалегідь. З іншого боку, влада не повинна відмовляти населенню у проведені референдуму за браком державних (бюджетних) коштів. Крім того, самофінансування референдуму могло б стати стримуючим фактором для популістських ініціатив. Політично невиправданий референдум громадяни просто не підтримали б своїми гаманцями.
Проект передбачає список питань, які забороняється вирішувати всеукраїнським референдумом. Хоча подібні заборони існували й раніше, тепер їх піднято до конституційного рівня.
Стаття 80.
1. Виключно всеукраїнським референдумом затверджується прийняття нової Конституції України, а також внесення змін до розділів І та XVI цієї Конституції.
2. Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про зміну території України.
3. Прийняті на всеукраїнському референдумі рішення не можуть бути скасовані існуючим на час його проведення скликанням Національних Зборів України.
Положення статті 80 є традиційними для України. Частина третя цієї статті переводить на конституційний рівень нині існуюче положення поточного законодавства.
Дана норма застерігає також від можливого загострення конкуренції між народним та парламентським волевиявленням.
Стаття 81.
1. Визнається референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми.
Існування цієї норми пояснюється тим, що референдум Автономної Республіки Крим не зовсім співпадає з поняттям місцевого референдуму.
Розділ VII
НАЦІОНАЛЬНІ ЗБОРИ УКРАЇНИ
Головне призначення статей 82-112 проекту Конституції полягає в запровадженні в Україні двопалатного парламенту – Національних Зборів України. Національні Збори України уособлюють законодавчу владу в державі. Вони діють в межах повноважень, визначених Конституцією України, законом про регламент Національних Зборів України та законами. Національні Збори України складаються з двох палат: Палати регіонів і Палати депутатів. Термін повноважень Національних Зборів України – 4 роки.
Палата регіонів уособлює в собі політичне представництво регіонів: 24-х областей, Автономної Республіки Крим, окремого столичного округу – м. Київ. Палата регіонів складається із сенаторів, які обираються в палату обласними радами, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Київською міською радою. Членами Палати регіонів за посадою є також всі колишні президенти України, якщо вони не залишили свій пост внаслідок імпічменту.
Палата депутатів (нижня палата) обирається громадянами України у складі 300 депутатів на основі рівного, прямого, загального виборчого права шляхом таємного голосування.
Національні Збори України працюють сесійно. Саме так вони приймають закони, постанови, декларації, звернення тощо. Всі питання компетенції Національних Зборів України вирішуються на окремих або спільних засіданнях їх палат.
Головна мета запровадження двопалатного парламенту в Україні полягає в тому, щоб знизити рівень конфліктності в механізмі здійснення державної влади, відродити представницьку функцію парламенту, підняти авторитет місцевого самоврядування, сприяти збалансованому розвиткові регіонів, підтримати курс України на вступ до Євросоюзу. Кількість областей заходу і центру України суттєво перевищує їх число на сході та півдні. Саме на цій території проживає та частина українських виборців, які найбільш позитивно сприймають ідею входження України до Євросоюзу.
Двопалатний парламент жодним чином не скасовує соціокультурних відмінностей населення сходу та заходу України, проте він може дозволити країні розвиватися більш гармонійно. Верхня палата Національних Зборів України уособлює в собі зв'язок законодавчої та виконавчої гілок влади, тому вплив настроїв заходу та центру України на формування Уряду України має підсилитися. За прикладом сенату – верхньої палати Конгресу США, Палата регіонів Національних Зборів України надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України та членів Уряду України, суддів Конституційного Суду України.
Існування двопалатних парламентів в унітарних країнах не становить виключення із правила. Двопалатні парламенти працюють в таких унітарних державах як Польща, Італія, Японія, Іспанія, Нідерланди, Румунія, Франція, Хорватія, Чехія, Філіппіни, Ірландія. Загалом, більшість законодавчих зібрань в старих демократіях є двопалатними незалежно від форми їх державного устрою (Великобританія, Франція, Італія, США, Швейцарія). Іноді країни подібного типу мають «прихований» двопалатний устрій (ФРН, Норвегія).
Назва парламенту – Національні Збори України має символізувати остаточний відхід України від її радянського минулого. Національні збори (в якості нижньої палати) існують у Франції. Що ж стосується найменування палат, то воно буває різним. Це палата лордів і палата общин у Великобританії, палата радників і палата представників у Японії, сенат і конгрес депутатів в Іспанії, палата радників і палата депутатів у Мексиці, сенат і сейм у Польщі тощо.
Верхні і нижні палати парламентів розрізняються своїм кількісним складом, порядком формування, компетенцією, правовим статусом своїх членів тощо. В більшості випадків нижні палати обираються населенням на основі загальних, рівних, прямих, виборів при таємному голосуванні. З нижніми палатами пов’язана ідея народного представництва, верховенства легіслатури, яка наділена правом приймати державний бюджет, закони та вирішувати інші важливі питання.
Що ж стосується верхніх палат, то вони не обов’язково формуються виборами. В США та Японії верхні палати є виборними, але так було не завжди. Виборність сенату в Конгресі США була започаткована в 1913 р., в Японії верхня палата стала виборною лише в 1947 р. На основі непрямих виборів формується верхня палата парламенту Франції. Якщо країна є федеративною, суб’єкти федерації формують верхню палату самостійно (Австрія, Індія, ФРН). Ознаки того, що верхні палати можуть бути призначуваними, збереглися в Італії. Іноді депутати делегуються до верхньої палати автономними утвореннями країни (Іспанія).
В цілому, організація двопалатних Національних Зборів України вписується в європейську традицію. Члени Палати регіонів Національних Зборів України мають обиратися обласними радами, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Київською міською радою з числа громадян, яким виповнилося 30 років. До Палати депутатів Національних Зборів України мають обиратися громадяни, яким на день виборів виповнився 21 рік. Загалом, віковий ценз для парламентаріїв світу коливається від 18 до 40 років. Верхні палати парламентів можуть обиратися (призначатися) на довший, ніж нижні палати, термін. Водночас строк повноважень палат може бути однаковим (Італія).
Кількість депутатів в нижніх палатах коливається в межах 200-600 осіб. Верхні палати за своїм складом можуть бути різними – від 16 (Беліз) до більш як 1000 членів (Великобританія). Робота палат здійснюється, як правило, за окремими регламентами.
Стаття 82.
1. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Національні Збори України.
2. Національні Збори України діють в межах повноважень, визначених цією Конституцією та законом.
3. Черговість скликань Національних Зборів України визначається черговістю виборів до Палати депутатів Національних Зборів України.
Дана стаття підкреслює, що в Україні не визнається необмежена парламентська компетенція («необмеженим» є парламент Великобританії, що є, скоріше, виключенням із загального правила). Крім того, стаття 82 містить в собі важливу технічну норму про те, що черговість скликань Національних Зборів України визначається черговістю виборів до їх нижньої палати. В подальшому до поняття парламентських скликань прив’язується значна кількість ситуацій державного (політичного) життя.
Стаття 83.
1. Національні Збори України складаються з двох палат: Палати регіонів (верхньої палати) і Палати депутатів (нижньої палати) Національних Зборів України.
2. Палата регіонів Національних Зборів України складається із сенаторів за посадою, а також сенаторів, які обираються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами, а також Київською міською радою строком на шість років. Для обрання на посаду сенатора кандидат повинен одержати більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної обласної та Київської міської ради.
3. Від Верховної Ради Автономної Республіки Крим до Палати регіонів Національних Зборів України обирається три сенатори, від обласних рад та Київської міської ради – по два сенатори.
4. Сенатори обираються із числа депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад, Київської міської ради.
5. Сенаторами за посадою є особи, які на підставі частини другої статті 116 цієї Конституції зберігають за собою почесне звання Президента України.
6. Кожних два роки одна третина сенаторів Національних Зборів України, за винятком Голови Палати регіонів Національних Зборів України та сенаторів за посадою, підлягає переобранню в порядку ротації.
7. Голова Палати регіонів Національних Зборів України і сенатори за посадою ротації не підлягають.
8. Дві третини сенаторів Національних Зборів України першого, а також кожного наступного після дострокового припинення повноважень Національних Зборів України скликання переобираються достроково двома рівними частинами, відповідно, через два і чотири роки. Надалі дії регулярний порядок заміни.
9. Палата депутатів Національних Зборів України обирається громадянами України у складі двохсот депутатів строком на чотири роки.
Стаття 83 носить, переважно, процедурний, описовий характер. Обрання сенаторів місцевими радами, а не безпосередньо населенням пояснюється тим, що вони мають представляти інтереси не стільки конкретних виборців, скільки регіонів, територій країни. Тобто це мають бути представники місцевих політичних еліт.
З іншого боку, в статті 83 зазначається, що майбутні сенатори повинні спочатку стати депутатами відповідних обласних рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Це означає, що вони перш ніж стати сенаторами мають пройти виборчий фільтр на місцевому рівні. Саме в такий спосіб має забезпечуватись їх реальний зв'язок з виборцями, населенням регіонів.
Стаття 84.
1. Сенатором Національних Зборів України може бути громадянин України, який на день обрання на посаду досяг тридцяти років, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти перед днем виборів років.
2. Депутатом Національних Зборів України може бути громадянин України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п’яти перед днем виборів років.
3. Не може входити до складу Національних Зборів України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.
4. Повноваження сенаторів і депутатів Національних Зборів України визначаються цією Конституцією та законом.
Стаття 84 проекту є прозорою за змістом й на цій підставі не вимагає коментування.
Стаття 85.
1. Чергові вибори до Палати депутатів Національних Зборів України відбуваються в останню неділю останнього місяця четвертого року повноважень Національних Зборів України.
2. Чергові вибори до Палати регіонів Національних Зборів України відбуваються протягом останніх п’яти днів останнього місяця кожного другого року повноважень Національних Зборів України.
3. Позачергові вибори до Національних Зборів України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування указу про дострокове припинення повноважень Національних Зборів України.
Стаття 85 проекту говорить про те, що вибори сенаторів мають проходити у відповідних обласних радах протягом п’яти днів. Це пояснюється тим, що в різних радах можуть виникати технічні труднощі з проведенням виборів до Палати регіонів Національних Зборів України в один конкретний день.
Стаття 86.
1. Сенатори і депутати Національних Зборів України здійснюють свої повноваження на постійній основі.
2. Сенатори і депутати Національних Зборів України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.
3. Вимоги щодо несумісності сенаторського чи депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.
4. У разі порушення вимоги щодо несумісності сенаторського чи депутатського мандата з іншими видами діяльності сенатор чи депутат у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин зобов’язаний припинити відповідну діяльність або подати особисту заяву про складення своїх парламентських повноважень.
В країнах із президентською та змішаною формами правління (США, Бразилія, Росія, Франція) не визнається поєднання парламентського мандата з членством в уряді країни. Таку позицію відображає й проект Конституції України.
Стаття 87.
1. Перед вступом на посаду сенатори і депутати Національних Зборів України складають присягу: «Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни, свободу і процвітання Українського народу. Присягаю додержуватися Конституції України та законів, здійснювати свої повноваження в інтересах усіх співвітчизників».
2. Відмова скласти присягу означає позбавлення повноважень сенатора чи депутата Національних Зборів України.
3. Повноваження сенаторів і депутатів Національних Зборів України починаються з моменту підписання ними присяги.
4. Приведення сенаторів і депутатів Національних Зборів України до присяги здійснюють голови палат Національних Зборів України або найстарший за віком сенатор чи депутат.
В проекті Конституції частково змінено текст присяги сенаторів і депутатів. Замість фрази: «присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників», вживається вираз: «присягаю додержуватися Конституції України та законів України, здійснювати свої повноваження в інтересах усіх співвітчизників». Ця заміна є логічним продовженням заборони імперативного мандату.
Що ж стосується процедури приведення сенаторів і депутатів до присяги, то вона може бути різною в залежності від обставин. У випадку самих перших або кожних дострокових після припинення повноважень Національних Зборів України Президентом України виборів до Національних Зборів України приведення сенаторів і депутатів до присяги здійснюватиме найстарший за віком сенатор чи депутат.
Навпаки, коли йтиметься про приведення до присяги обраних в порядку ротації сенаторів, або про приведення до присяги депутатів, які прийшли до Національних Зборів України на місце депутатів, що вибули в силу різних обставин достроково, приведення до присяги здійснюватиметься головою Палати регіонів чи Палати депутатів Національних Зборів України.
Стаття 88.
1. Сенатори і депутати Національних Зборів України не підлягають юридичній відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за посягання на гідність і честь, а також зумисне поширення недостовірної інформації про особу.
2. Імперативний мандат стосовно сенаторів і депутатів не визнається.
3. Сенатори і депутати Національних Зборів України не можуть бути під час проведення сесій Національних Зборів України заарештовані чи затримані без дозволу палати Національних Зборів України, до складу якої вони входять. Виняток становить арешт або затримання сенатора чи депутата Національних Зборів України на місці вчинення злочину.
4. Національним Зборам України забороняється ухвалювати рішення про підвищення заробітної плати чинному складові сенаторів і депутатів Національних Зборів України.
Стаття 88 проекту Конституції не визнає за сенаторами і депутатами імперативного мандату. Цей підхід вважається класичним в розвинених демократичних країнах (Франція, Італія, Іспанія, Великобританія). Сенатори і депутати повинні враховувати волю та інтереси нації в цілому. Вільний мандат визнається в Західній Європі ще з ХІХ століття, саме звідси походить неможливість дострокового відкликання сенатора чи депутата з посади.
З подібних міркувань виходить і проект Конституції України. Імперативний мандат нині залишився в Китаї, на Кубі та ще в кількох країнах, що розвиваються. Навряд чи Україні варто поповнювати їх список. Навіть вихід депутата або сенатора з партії в більшості країн світу не призводить до втрати ним депутатського мандата. Покаранням за таких обставин є позбавлення конкретної особи партійної підтримки на наступних виборах.
В країнах із президентською та змішаною формами правління (США, Бразилія, Росія, Франція) не визнається поєднання парламентського мандата з членством в уряді країни. Таку ж позицію відображає й проект Конституції України.
Частина третя статті 88 проекту Конституції гарантує сенаторам і депутатам обмежену недоторканість на час проведення сесій Національних Зборів України. Подібний підхід існує в США, Ірландії, Норвегії та на Філіппінах. При цьому сенатор чи депутат Національних Зборів України може бути заарештований або затриманий безпосередньо на місці вчинення ним злочину. Такий порядок передбачають і конституції багатьох посттоталітарних країн.
Стаття 89.
1. Здійснення повноважень сенаторами і депутатами Національних Зборів України не є тотожним здійсненню повноважень палатами Національних Зборів України.
2. У разі чергового припинення повноважень Національних Зборів України палати Національних Зборів України продовжують здійснення своїх повноважень до дня першого засідання першої сесії Національних Зборів України наступного скликання.
3. У разі дострокового припинення повноважень Національних Зборів України палати Національних Зборів України припиняють здійснення своїх повноважень в день опублікування указу Президента України про припинення повноважень Національних Зборів України.
4. У разі припинення повноважень Національних Зборів України або ротації їх верхньої палати, здійснення повноважень сенаторів чи депутатів Національних Зборів України, які підлягають переобранню, продовжується до дня складення присяги новообраними сенаторами чи депутатами Національних Зборів України.
5. Повноваження сенатора чи депутата Національних Зборів України припиняються достроково в разі:
1) складення повноважень за його особистою заявою;
2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
4) припинення його громадянства або його виїзду на постійне проживання за межі України;
5) якщо протягом двадцяти днів з дня виникнення обставин, які призводять до порушення вимог щодо несумісності сенаторського чи депутатського мандата з іншими видами діяльності ці обставини ним не усунуто;
6) смерті.
6. Рішення про дострокове припинення повноважень сенатора чи депутата у випадках, передбачених пунктами 1, 4 частини п’ятої цієї статті, приймається відповідною палатою Національних Зборів України, а у випадку, передбаченому пунктом 5 частини п’ятої цієї статті, – судом.
7. У разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо сенатора чи депутата Національних Зборів України, визнання сенатора чи депутата недієздатним або безвісно відсутнім, його повноваження припиняються з дня набрання законної сили рішенням суду, а в разі смерті сенатора чи депутата Національних Зборів України – з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.
8. Повноваження сенатора чи депутата Національних Зборів України, який заступив на посаду в порядку одноособової заміни, здійснюються лише до закінчення строку дії мандата сенатора чи депутата, який передчасно вибув.
Зміст статті 89 проекту є прозорим і детальних пояснень не потребує. Важливим є положення даної статті про те, що здійснення повноважень сенаторів і депутатів Національних Зборів України не є тотожним здійсненню повноважень палатами Національних Зборів України. Це правило має серйозні процесуальні наслідки у випадку дострокового припинення повноважень Національних Зборів України. Загалом, стаття 89 спрямована на пом’якшення політичного конфлікту в момент можливого загострення стосунків між Президентом України та Національними Зборами України.
Стаття 90.
1. Національні Збори України працюють сесійно.
2. Національні Збори України є повноважними за умов обрання не менш ніж двох третин від конституційного складу кожної з їх палат.
3. У разі дострокового припинення повноважень Національних Зборів України пленарні засідання палат припиняються в день опублікування указу Президента України про припинення повноважень Національних Зборів України.
4. Національні Збори України збираються на першу сесію не пізніше ніж на десятий день після офіційного опублікування результатів виборів до Національних Зборів України.
5. Перше засідання новообраних Національних Зборів України проводиться у формі спільного засідання їх палат, яке відкриває найстарший за віком сенатор чи депутат Національних Зборів України.
Національні Збори Україні працюють сесійно. Передбачається проведення двох сесій протягом року, що становить середній показник. В парламентах ФРН, Італії та Люксембургу сесій взагалі не існує, тут парламенти працюють незапланованими пленарними засіданнями. В інших країнах парламенти працюють сесійно, причому скликання сесій здійснюється окремим актом глави держави (Австрія, Великобританія, Індія, Японія). Іноді парламент збирається на сесії за розкладом (Бразилія). Кількість парламентських сесій протягом року буває різною. В Україні визнається необхідність двох сесій на рік. Раз на рік проводиться парламентська сесія в США та Японії, два рази – в Іспанії та Франції, 3-4 рази – в Індії.
Стаття 91.
1. Чергові сесії Національних Зборів України починаються першого вівторка лютого й першого вівторка вересня кожного року.
2. Позачергові сесії Національних Зборів України, із зазначенням порядку денного, скликаються Головою Палати регіонів Національних Зборів України на вимогу Президента України або не менш ніж однієї третини від конституційного складу Палати регіонів або Палати депутатів Національних Зборів України.
3. У разі оприлюднення указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, Національні Збори України збираються на пленарне засідання протягом сорока восьми годин без скликання.
4. У разі припинення повноважень Національних Зборів України під час дії воєнного або надзвичайного стану, їх палати продовжують здійснення своїх повноважень до дня першого засідання першої сесії Національних Зборів України, обраних після скасування воєнного або надзвичайного стану.
5. У разі припинення повноважень Національних Зборів України або ротації їх верхньої палати під час дії воєнного або надзвичайного стану, здійснення повноважень сенаторів і депутатів Національних Зборів України, які підлягають переобранню, продовжується до дня складення присяги сенаторами і депутатами, обраними до Національних Зборів України після скасування воєнного або надзвичайного стану.
6. Порядок роботи Національних Зборів України встановлюється Конституцією України, законом про регламент Національних Зборів України, іншими законами.
Зміст статті 91 проекту має важливий, проте суто процедурний характер. Призначення даних норм є очевидним й не вимагає окремого коментування.
Нормативний потенціал статті 91 спрямовано на зменшення ризику виникнення організаційних конфліктів в структурі Національних Зборів України.
Стаття 92.
1. Національні Збори України вирішують питання на спільних і роздільних засіданнях їх палат, проте голосування проводиться складом кожної з палат окремо.
2. Спільні засідання палат Національних Зборів України ведуть по черзі голови палат або їх заступники. Перше після обрання голів палат Національних Зборів України спільне засідання палат веде Голова Палати регіонів Національних Зборів України.
3. Засідання палат Національних Зборів України є відкритими. Закриті засідання палат Національних Зборів України проводяться за рішенням більшості від конституційного складу відповідної палати.
4. Рішення Національних Зборів України приймаються виключно на їх пленарних засіданнях шляхом голосування.
5. Голосування здійснюється сенатором чи депутатом особисто. Голос, поданий сенатором чи депутатом від імені іншого сенатора чи депутата вважається недійсним і при підрахунку голосів не враховується.
Національні Збори України працюють спільними й роздільними засіданнями палат. Спільні засідання палат з церемоніальних питань передбачаються конституційним законодавством Австрії та ФРН, з питань відкриття й закриття сесій – законодавством Австралії, Бразилії, Мексики та Нідерландів.
Стаття 93.
1. Компетенція Національних Зборів України здійснюється через спільні та виключні повноваження палат Національних Зборів України.
2. Спільні повноваження палат Національних Зборів України здійснюються шляхом прийняття рішень Палатою депутатів Національних Зборів України, які підлягають подальшому розглядові й затвердженню або відхиленню їх Палатою регіонів Національних Зборів України.
3. В передбачених Конституцією України випадках спільні повноваження палат Національних Зборів України здійснюються шляхом прийняття сенаторами і депутатами функціонально різних, але спрямованих на досягнення єдиного політичного результату рішень.
4. Виключні повноваження палат Національних Зборів України здійснюються шляхом прийняття кожною з них самостійних і незалежних від позиції іншої палати рішень.
Двопалатні парламенти розділяються в залежності від того, чи є їхні палати рівноправними. В більшості випадків палати мають однакові права стосовно розгляду та прийняття законів. Можливо, саме тому в США законопроект дозволяється внести до будь-якої з палат Конгресу. Нижні палати мають, як правило, особливі повноваження у сфері фінансів (прийняття бюджету), а верхні частіше займаються ратифікацією міжнародних договорів. В США та Еквадорі верхній палаті належить право затвердження на посадах членів уряду та інших посадових осіб, що призначаються президентом. Подібний варіант розподілу повноважень обрано й в проекті Конституції України.
Що ж стосується решти країн, які мають двопалатний парламент, то в них згоду на призначення уряду дають або нижні (Франція), або одночасно верхня та нижня (Італія) палати. Отже можна стверджувати, що українська модель тяжіє до президентської республіки не менше, ніж до республіки змішаного типу. За проектом Україна – це президентсько-парламентська республіка із сильним президентом. Більшість сучасних двопалатних парламентів виходить із принципу нерівності статусу палат. Проект Конституції України стоїть на аналогічних позиціях.
Двопалатні парламенти в унітарних країнах служать ефективним засобом представництва інтересів регіонів. Органами регіонального представництва вважаються двопалатні парламенти Болівії, Італії, Іспанії, Колумбії та Франції. Водночас поширеною є точка зору, відповідно до якої верхні палати є носіями особливого типу знання, глибини політичної думки й здорового консерватизму. Наприклад, входження до верхньої палати парламенту Італії пов’язується із видатними заслугами в соціальній, науковій або мистецькій сферах. Верхні палати є також традиційно менш втягнутими в перипетії партійної боротьби, вони уособлюють в собі «надпартійний» тип політичного побутування.
Двопалатні парламенти забезпечують більш складну й витончену систему народного представництва, ніж парламенти однопалатні. Почасти саме тому проти двопалатних парламентів в унітарних країнах виступають ліворадикальні сили. Однак двопалатні парламенти краще за однопалатні долають законотворчі помилки, ухвалюють більш збалансовані політичні рішення. З цих міркувань виходить й проект Конституції України. Сучасні представницькі органи мають поєднувати в собі здоровий глузд із глибиною експертних оцінок, що служить сильним аргументом на користь запровадження двопалатного парламенту в Україні.
Стаття 94.
1. До спільних повноважень палат Національних Зборів України належить:
1) внесення змін до Конституції України в порядку, передбаченому розділом XVI цієї Конституції;
2) призначення всеукраїнського референдуму з питань, віднесених до компетенції Національних Зборів України, за винятками, встановленими цією Конституцією та законом;
3) прийняття законів;
4) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього в порядку, передбаченому статтею 107 цієї Конституції; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення про його виконання;
5) затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
6) заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
7) затвердження рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до закону військових і збройних формувань у разі агресії проти України;
8) усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, передбаченого статтею 122 цієї Конституції;
9) розгляд і прийняття рішення про схвалення Програми діяльності Уряду України;
10) затвердження рішень про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням;
11) затвердження рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;
12) затвердження протягом сорока восьми годин з моменту оприлюднення Президентом України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;
13) надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсація міжнародних договорів України;
14) призначення на посади і звільнення з посад керівників апарату Національних Зборів України; затвердження кошторису Національних Зборів України; визначення та затвердження структури апарату Національних Зборів України;
15) затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності;
16) заслуховування щорічних доповідей Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини про стан дотримання та захисту прав людини і основоположних свобод;
17) затвердження законом Конституції Автономної Республіки Крим, а також змін до неї;
18) розгляд питання про відповідальність Уряду України, прийняття резолюції недовіри Урядові України, що має наслідком його відставку;
19) затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до закону військових і збройних формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України;
20) здійснення інших повноважень, які відповідно до цієї Конституції віднесені до їх відання.
Повноваження Національних Зборів України, з огляду на існуючий у світі досвід, є типовими. До спільної компетенції палат Національних Зборів України віднесені основні повноваження нині діючої Верховної Ради України. Вони пов’язані, головним чином, із законодавчою та представницькою функціями парламенту.
Стаття 95.
1. До виключних повноважень Палати регіонів Національних Зборів України належить:
1) надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України, членів Уряду України, а також Голови Служби безпеки України;
2) призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Національного банку України;
3) призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України;
4) призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
5) призначення на посади та звільнення з посад за поданням Президента України членів Центральної виборчої комісії;
6) надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України;
7) надання згоди на призначення на посаду Президентом України Генерального прокурора України; усунення Генерального прокурора України з посади в порядку, передбаченому статтею 148 цієї Конституції;
8) прийняття рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу сенатора, групи сенаторів або комітету, попередньо підтриманого не менш ніж однією третиною від її конституційного складу;
9) призначення на посаду за поданням Президента України суддів Конституційного Суду України;
10) здійснення контролю за діяльністю Уряду України відповідно до цієї Конституції;
11) здійснення інших повноважень відповідно до цієї Конституції.
Стаття 95 проекту закріплює порядок, згідно з яким від Палати регіонів Національних Зборів України вимагається надання згоди на призначення Прем’єр-міністра України та членів Уряду України Президентом України. Надання згоди – це більш м’яка, ніж затвердження або призначення, форма парламентського реагування на вибір Президента України. Вона підкреслює статус Президента України як глави виконавчої влади. За проектом Конституції Президент України несе особисту політичну відповідальність за діяльність виконавчої гілки влади в державі.
Відмова Палати регіонів Національних Зборів України надати згоду на призначення Президентом України Уряду України означає неможливість розпочати урядову діяльність. В такому випадку Президент України може або піти на компроміс, або достроково розпустити Національні Збори України. Виходом із даної ситуації може стати також призначення політичних фігур, які в подальшому будуть замінені Президентом України на основі пункту 11 частини першої статті 117 проекту Конституції України.
Решта повноважень Палати регіонів Національних Зборів України практично співпадає з кадровими повноваженнями Верховної Ради України (в редакції до 2004 р.). При цьому в проекті Конституції не передбачається існування Державного комітету телебачення і радіомовлення України. Адже нині його функції фактично дублюються Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення.
Загалом, ця стаття проекту уособлює в собі реальне застосування принципу стримувань і противаг в роботі механізму державної законодавчої влади.
Стаття 96.
1. До виключних повноважень Палати депутатів Національних Зборів України належить:
1) призначення на посади та звільнення з посад Голови та членів Рахункової палати;
2) обрання суддів судів загальної юрисдикції безстроково;
3) призначення на посаду за поданням форуму правозахисних організацій України Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини; висловлення двома третинами від її конституційного складу недовіри Уповноваженому Національних Зборів України з прав людини, що має наслідком його відставку;
4) прийняття рішення про направлення запиту до Президента
України на вимогу депутата, групи депутатів або комітету, попередньо підтриманого не менш ніж однією третиною від її конституційного складу;
України на вимогу депутата, групи депутатів або комітету, попередньо підтриманого не менш ніж однією третиною від її конституційного складу;
5) призначення виборів Президента України у строки, передбачені цією Конституцією;
6) утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна за поданням органів місцевого самоврядування меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування за поданням органів місцевого самоврядування населених пунктів і районів;
7) дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або закону; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
8) призначення виборів до органів місцевого самоврядування;
9) здійснення контролю за діяльністю Уряду України відповідно до цієї Конституції;
10) здійснення інших повноважень відповідно до цієї Конституції.
Повноваження щодо обрання та призначення суддів судів загальної юрисдикції належать Палаті депутатів Національних Зборів України. Пояснюється це прагненням відділити суддівські призначення від призначень урядового плану, які передані до Палати регіонів Національних Зборів України. Ці міркування стосуються й порядку призначення на посаду Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини.
Щоб підсилити незалежність судової гілки влади, з компетенції Національних Зборів України вилучено нині існуюче право Верховної Ради України звільняти з посад суддів Конституційного Суду України. Те ж саме стосується й існуючого права Президента України звільняти призначених ним конституційних суддів.
Новелою статті 96 проекту є також те, що питання зміни адміністративно-територіального устрою України вирішуються в ній за поданням органів місцевого самоврядування.
Як і стаття 95, стаття 96 проекту Конституції уособлює в собі реальне застосування принципу стримувань і противаг в роботі механізму державної влади.
Стаття 97.
1. Сенатор чи депутат Національних Зборів України має право звернутися на сесії Національних Зборів України із запитом до органів палат Національних Зборів України, до Уряду України, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.
2. Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані у встановлений законом строк повідомити сенатора чи депутата Національних Зборів України про результати розгляду його запиту.
Це класична для парламентської практики норма, яка не потребує спеціальних пояснень.
Стаття 98.
1. Національні Збори України за пропозицією не менш ніж однієї третини від конституційного складу Палати регіонів або Палати депутатів Національних Зборів України можуть розглянути питання про відповідальність Уряду України та прийняти резолюцію недовіри Урядові України більшістю від конституційного складу кожної з їх палат.
2. Питання про відповідальність Уряду України не може розглядатися Національними Зборами України більше одного разу протягом однієї чергової сесії, протягом року після схвалення Програми діяльності Уряду України, а також протягом останньої сесії Національних Зборів України поточного скликання.
Положення статті 98 проекту є класичними для парламентаризму в Україні, вони передбачаються в чинній Конституції, яка містить в собі аналогічні правила стосовно однопалатної Верховної Ради України.
Стаття 99.
1. Палати Національних Зборів України більшістю голосів від їх конституційного складу обирають голів палат та їх заступників.
2. До виборів голів палат Національних Зборів України та їх заступників засідання палат ведуть найстарший за віком сенатор чи депутат.
3. Сенатор і депутат, яких було обрано головами палат Національних Зборів України, зобов’язані призупинити своє членство в політичній партії чи рухові на весь термін свого перебування на посаді.
4. Кожна з палат Національних Зборів України більшістю голосів від її конституційного складу може в будь-який час відкликати з посади голову палати чи його заступника.
5. У стосунках з іншими державними органами України і органами влади іноземних держав Національні Збори України представляє Голова Палати регіонів Національних Зборів України. Якщо Голова Палати регіонів Національних Зборів України тимчасово не може виконувати цю функцію, Національні Збори України представляє Голова Палати депутатів Національних Зборів України.
6. Голови палат Національних Зборів України:
1) ведуть спільні й роздільні засідання палат Національних Зборів України;
2) організовують роботу палат Національних Зборів України, координують діяльність їх органів;
3) підписують акти, прийняті палатами Національних Зборів України; підписують акти, прийняті Національними Зборами України в цілому;
4) представляють палати Національних Зборів України у їх стосунках з іншими органами державної влади України та органами влади іноземних держав;
5) організовують роботу апарату палат Національних Зборів України.
7. Голова Палати регіонів Національних Зборів України є відповідальним за роботу апарату Національних Зборів України в цілому.
8. Голови палат Національних Зборів України здійснюють свої повноваження відповідно до закону про регламент Національних Зборів України.
В статті 99 проекту Конституції передбачається, що голова кожної з палат Національних Зборів України зобов’язаний призупинити членство в партії чи політичному рухові на весь строк виконання своїх повноважень. Подібний порядок існує у Великобританії, позапартійним є спікер парламенту Швеції тощо.
Решта положень статті 99 є технічними (процесуальними). Спеціальних пояснень вони не потребують.
Стаття 100.
1. Палати Національних Зборів України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до їх відання, виконання контрольних функцій створюють із числа сенаторів і депутатів Національних Зборів України комітети та обирають голів, перших заступників, заступників голів та секретарів цих комітетів.
2. Палати Національних Зборів України в межах своїх повноважень можуть створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.
3. Кожна з палат Національних Зборів України створює власні комітети та тимчасові спеціальні комісії.
4. Кожна з палат Національних Зборів України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, може створювати тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосує не менше третини сенаторів чи депутатів від конституційного складу відповідної палати.
5. Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій палат не є вирішальними для слідства і суду.
6. Організація і порядок діяльності комітетів палат Національних Зборів України, їх тимчасових спеціальних і слідчих комісій регулюється законом.
Положення статті 100 проекту Конституції є традиційними не тільки для України, на цій підставі вони не вимагають спеціального коментування.
Стаття 101.
1. Президент України має право достроково припинити повноваження Національних Зборів України, якщо:
1) на всеукраїнському референдумі буде прийнято закон – особливо важливий для суспільного поступу, який Національні Збори України не змогли прийняти протягом двох сесій підряд;
2) Палата регіонів Національних Зборів України не надасть згоди на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України або членів Уряду України у відведений цією Конституцією строк;
3) Національні Збори України протягом тридцяти днів однієї сесії не зможуть організувати роботу своїх пленарних засідань;
4) кількість сенаторів або депутатів стане меншою ніж дві третини від конституційного складу відповідної палати Національних Зборів України.
2. Добровільна відмова сенатора чи депутата від свого мандата, якщо вона призвела до дострокового припинення повноважень Національних Зборів України, не дозволяє йому бути обраним до складу Національних Зборів України наступного позачергового скликання.
3. Президент України приймає рішення про дострокове припинення повноважень Національних Зборів України після консультацій з головами палат і лідерами фракцій Національних Зборів України.
4. Повноваження Національних Зборів України, обраних на виборах, проведених після дострокового припинення повноважень Національних Зборів України, не можуть бути припинені протягом року з дня початку їх роботи.
5. Повноваження Національних Зборів України не можуть бути достроково припинені також:
1) під час воєнного чи надзвичайного стану;
2) якщо проти Президента України порушено процедуру імпічменту;
3) в останні шість місяців конституційного строку повноважень Національних Зборів України;
4) в останні шість місяців конституційного строку повноважень Президента України.
За проектом Конституції, Україна належить до змішаної або, так званої, третьої форми правління. Перші дві – це парламентська республіка (Австрія, Італія, ФРН) та послідовна президентська республіка (США, Мексика, Панама, Уругвай). Змішана форма правління поєднує в собі елементи президентської та парламентської республік. Президент в змішаних республіках звичайно володіє правом розпуску парламенту. Класичним прикладом змішаної форми правління вважається Франція. Подібну форму правління мала й Україна у 1996-2004 рр.
Механізм дострокового припинення парламентських повноважень існує в більшості монархічних та республіканських країн (за винятком президентських республік – Бразилії, США та ін.). Право дострокового розпуску парламенту вважається ефективною протидією парламентській спокусі відправляти у відставку уряд. Найчастіше парламентські повноваження достроково припиняє глава держави (Австрія, Великобританія, Іспанія, Італія, ФРН, Японія). Іноді він розпускає парламент після консультацій з урядом (Великобританія, Іспанія), або головами палат парламенту і прем’єр-міністром (Франція). Такий же порядок припинення повноважень обрано в проекті Конституції України.
Дострокове припинення повноважень Національних Зборів України здійснюється за типовими підставами. Останніми найчастіше вважаються: неможливість вчасно призначити канцлера (Австрія), фіаско у спробі сформувати уряд (Іспанія), реальна політична необхідність (Франція), зловживання вотумами недовіри урядові (Угорщина) тощо.
На основі статті 101 проекту Конституції Президент України може достроково припинити повноваження Національних Зборів України у чотирьох випадках. Подібне право надається, як правило, главам держав з президентсько-парламентською або парламентською формами правління. Найчастіше такий крок здійснюється президентом за рекомендацією уряду. Проте іноді глава держави розпускає парламент за власною ініціативою.
Президент Франції може розпустити парламент після консультацій з прем’єр-міністром і головами палат, хоча згода останніх для нього не є обов’язковою. Президент Фінляндії розпускає парламент за рекомендацією уряду і за власною ініціативою. Право розпуску парламенту президентом є сильним засобом впливу виконавчої гілки влади на законодавчу. Тому конституції намагаються обмежити конкретними обставинами дострокове припинення повноважень легіслатури. Цей же шлях обрано в проекті Конституції України.
Типовими підставами для дострокового розпуску парламенту є неможливість своєчасно сформувати уряд (Італія, Угорщина, Росія). Трапляється, що доля парламенту вирішується в залежності від того, чи підтримає населення важливу ініціативу президента на референдумі. За проектом, повноваження Національних Зборів України можуть бути достроково припинені Президентом України, якщо на референдумі буде прийнято закон – особливо важливий для суспільного поступу, який палати Національних Зборів України не зможуть прийняти протягом двох сесій підряд.
Варто підкреслити, що проект Конституції не вимагає від Президента України, а дозволяє йому достроково розпустити Національні Збори України. Іноді конституції забороняють розпускати парламент під час дії надзвичайного стану (Франція, Росія, Польща, Угорщина, Румунія). Такий підхід використано й у проекті Конституції України.
Стаття 102.
1. Національні Збори України приймають закони, постанови та інші акти більшістю від конституційного складу Палати регіонів і Палати депутатів Національних Зборів України, окрім випадків, передбачених цією Конституцією і законом.
Через виключно технічний характер змісту стаття 102 проекту коментарів не потребує.
Стаття 103.
1. Виключно законами визначаються:
1) права людини, основоположні свободи, а також обов'язки;
2) громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;
3) права корінних народів і національних меншин;
4) порядок застосування державної мови;
5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку;
6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; основи виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; основи екологічної безпеки;
7) правовий режим власності;
8) правові засади підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;
9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;
10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів;
11) порядок утворення і діяльності об'єднань громадян і засобів масової інформації;
12) організація і діяльність органів державної виконавчої влади; основи державної служби, основи організації державної статистики та інформатики;
13) територіальний устрій України;
14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи організації та діяльності адвокатури;
15) засади місцевого самоврядування;
16) статус окремого столичного округу; спеціальний статус міст;
17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;
18) правовий режим державного кордону;
19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;
20) порядок проведення виборів і референдумів;
21) статус сенаторів і депутатів Національних Зборів України;
22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, що є злочинами, кримінальними, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них;
23) категорії інформації, що становить зміст державної таємниці, іншої захищеної законом таємниці, конфіденційних відомостей та персональних даних.
2. Виключно законами встановлюються:
1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;
2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;
3) одиниці ваги, міри і часу; державні стандарти;
4) порядок використання державних символів;
5) державні нагороди;
6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;
7) державні свята;
8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.
3. Законом оголошується амністія.
Даний перелік відповідає існуючому в чинній Конституції України. Новелою тут є те, що за пунктом 23 частини першої статті 103 виключно законом мають визначатися також: «категорії інформації, що становить зміст державної таємниці, іншої захищеної законом таємниці, конфіденційних відомостей та персональних даних».
Крім того, якщо в чинному Основному Законі України говориться про «правові засади і гарантії підприємництва», то в проекті зазначаються лише «правові засади підприємництва». Тобто гарантії підприємництва можуть, за проектом, встановлюватися також і урядовими постановами.
Якщо в чинному Основному Законі говориться (пункт 11 частини першої статті 92) про те, що «виключно законами України визначаються <…> засади утворення і діяльності політичних партій», то в проекті Конституції (пункт 11 частини першої статті 103) йдеться про те, що«виключно законами України визначаються <…> порядок утворення і діяльності політичних партій».
Якщо в чинному Основному Законі йдеться про «організацію і порядок проведення виборів і референдумів (пункт 20 частини першої статті 92), то в проекті Конституції в аналогічному місці (пункт 20 частини першої статті 103) говориться лише про «порядок проведення виборів і референдумів».
Стаття 104.
Право законодавчої ініціативи у Національних Зборах України належить:
1) Президенту України;
2) Уряду України;
3) Верховному Суду України;
4) Верховній Раді Автономної Республіки Крим;
5) сенаторам і депутатам Національних Зборів України;
6) Уповноваженому Національних Зборів України з прав людини.
2. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Національними Зборами України позачергово.
3. Всі законопроекти, крім законопроекту про Державний бюджет України, вносяться суб’єктами законодавчої ініціативи до будь-якої з палат Національних Зборів України.
Стаття 104 проекту передбачає розширений, у порівнянні з чинною Конституцією, список суб’єктів права законодавчої ініціативи. Новими суб’єктами даного права є: Уповноважений Національних Зборів України з прав людини, Верховний Суд України, сенатори Національних Зборів України.
Розширення списку пояснюється тим, що право законодавчої ініціативи, яке належить народним депутатам України, часто реалізується ними «за дорученням» інших осіб, які відповідного права не мають. Щоб уникнути фактичного подвоєння депутатських повноважень, в проекті пропонується розширити список суб’єктів права законодавчої ініціативи.
Не викликає сумніву, що Уповноважений Національних Зборів України з прав людини може знайти собі депутата чи сенатора-посередник, але такий підхід є неоптимальним.
Стаття 105.
1. Закон підписують голови палат Національних Зборів України. Голова Палати депутатів Національних Зборів України підписує закон першим. Після підписання закону Голова Палати регіонів Національних Зборів України невідкладно направляє його Президентові України.
2. Законопроект, за винятком законопроекту про Державний бюджет України, який не був підтриманий більшістю голосів від конституційного складу кожної з палат Національних Зборів України, не вважається прийнятим Національними Зборами України.
3. Якщо під час розгляду законопроекту палати Національних Зборів України не зможуть прийняти по ньому одностайного рішення, законопроект може бути переданий на розгляд погоджувального комітету, який утворюється палатами Національних Зборів України на паритетних засадах.
4. Після опрацювання законопроекту в погоджувальному комітеті Палата депутатів Національних Зборів України зобов’язана прийняти його на повторний розгляд. Опрацьований в погоджувальному комітеті законопроект може бути направлений на повторний розгляд до Палати депутатів Національних Зборів України не більше трьох разів.
5. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону від Голови Палати регіонів Національних Зборів України підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями в порядку вето до Національних Зборів України для повторного розгляду.
6. У разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний ним та офіційно оприлюднений.
7. Якщо після застосування вето Президента України закон буде знову прийнятий Національними Зборами України не менш ніж двома третинами від конституційного складу кожної з їх палат, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.
8. Якщо після застосування вето Президента України закон про Державний бюджет України буде знову прийнятий не менш ніж двома третинами від конституційного складу Палати депутатів Національних Зборів України, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.
9. Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
10. Відмова Президента України підписати та оприлюднити закон, який був прийнятий відповідно до вимог цієї Конституції, є грубим порушенням Конституції України.
11. Закон має бути офіційно оприлюднений протягом десяти днів після його підписання Президентом України.
12. Порядок прийняття та опублікування постанов, інших актів Національних Зборів України, а також постанов, інших актів палат Національних Зборів України регулюється законом про регламент Національних Зборів України.
Стаття 105 проекту Конституції закріплює механізм подолання протиріч між палатами Національних Зборів України, який відповідає усталеній практиці подолання протиріч між сенатом і палатою представників Конгресу США, сенатом і національними зборами Франції тощо. Як відомо, право верхньої палати повернути законопроект на повторний розгляд в нижню палату є типовим. Воно визнається у Великобританії, Іспанії, Японії, Росії тощо.
Право вето щодо законів, прийнятих Національними Зборами України, є додатковим знаряддям впливу глави держави на законодавчий орган. Таке право передбачається конституціями США, Росії, Польщі, Чехії тощо. В більшості випадків вето президента долається кваліфікованою більшістю голосів легіслатури. В окремих країнах вето президента долається просто повторним голосуванням на користь відхиленого раніше закону (Греція, Італія, Румунія, Угорщина). Не менш типовим є право президента передавати парламентські акти на перевірку до конституційних судів, так само як і виносити законопроекти на референдум.
Стаття 106.
1. Бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і населенням адміністративно-територіальних одиниць України.
2. Виключно законом про Державний бюджет України визначаються видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.
3. Держава забезпечує збалансованість Державного бюджету України.
4. Регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України підлягають офіційному оприлюдненню.
Через свій майже технічний характер дана стаття не вимагає коментування.
Стаття 107.
1. Державний бюджет України затверджується щорічно Національними Зборами України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин – на інший період.
2. Законопроект про Державний бюджет України приймається Палатою депутатів Національних Зборів України, після чого він передається на затвердження до Палати регіонів Національних Зборів України.
3. Якщо під час розгляду законопроекту про Державний бюджет України палати Національних Зборів України не зможуть прийняти по ньому одностайного рішення, Голова Палати регіонів Національних Зборів України зобов’язаний передати законопроект про Державний бюджет України на розгляд погоджувального комітету, який утворюється палатами Національних Зборів України на паритетних засадах.
4. Якщо після опрацювання законопроекту про Державний бюджет України в погоджувальному комітеті він буде знову відхилений Палатою регіонів Національних Зборів України, або якщо протягом тридцяти днів після його опрацювання в погоджувальному комітеті Палата регіонів не прийме по ньому жодного рішення, схвалення законопроекту про Державний бюджет України здійснюється Палатою депутатів Національних Зборів України самостійно. Після цього закон про Державний бюджет України підписується Головою Палати депутатів Національних Зборів України і передається на підпис Президентові України.
5. Уряд України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Національних Зборів України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.
Особливий порядок подолання розбіжностей між палатами Національних Зборів України передбачено на випадок схвалення Державного бюджету України. В загальних рисах він нагадує прийняття державного бюджету у Франції. Проект бюджету вноситься в Палату депутатів, а потім передається на затвердження до верхньої палати Національних Зборів України. Майже всюди, де існують двопалатні парламенти, прийняття бюджету є прерогативою нижньої палати. Проект бюджету вноситься в нижню палату (виключення – Індія), бо рекомендації верхньої палати стосовно бюджету мають, як правило, необов’язковий характер.
Верхні палати парламентів іноді можуть накласти вето на закон про бюджет. Проте, на відміну від порядку схвалення інших законопроектів, закон про бюджет може бути прийнятий нижньою палатою самостійно. Без палати лордів можна прийняти державний бюджет у Великобританії, аналогічна процедура передбачена в Японії. В Росії дума може прийняти бюджет кваліфікованою більшістю голосів, подолавши при цьому вето верхньої палати (ради федерації).
Стаття 108.
1. Уряд України подає відповідно до закону до Національних Зборів України звіт про виконання Державного бюджету України.
2. Поданий Урядом України звіт підлягає офіційному оприлюдненню.
Через свій технічний характер дана стаття не вимагає коментування.
Стаття 109.
1. Контроль від імені Національних Зборів України за надходженням коштів до Державного бюджету України та за їх використанням здійснює Рахункова палата.
2. Правовий статус Рахункової палати визначається законом.
Через свій технічний характер дана стаття не вимагає коментування.
Стаття 110.
1. Грошовою одиницею України є гривня.
2. Забезпечення стабільності грошової одиниці покладається на Національний банк України.
Через свій технічний характер дана стаття не вимагає коментування.
Стаття 111.
1. Рада Національного банку України розробляє засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її виконанням.
2. Правовий статус Ради Національного банку України визначається законом.
Через свій технічний характер дана стаття не вимагає коментування.
Стаття 112.
1. Парламентський контроль за додержанням прав людини і основоположних свобод покладається на Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини.
2. Уповноважений Національних Зборів України з прав людини призначається на посаду Палатою депутатів Національних Зборів України за поданням загальнонаціонального форуму правозахисних організацій України.
3. Уповноваженим Національних Зборів України з прав людини може бути громадянин України, який на день призначення на посаду досяг віку тридцяти п’яти років і володіє державною мовою.
4. Уповноважений Національних Зборів України з прав людини призначає – у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, – своїх представників на місцях, створює допоміжні експертні та інші органи і служби.
Стаття 112 проекту присвячена статусові Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини. На відміну від чинного Основного Закону, проект передбачає такий порядок призначення Уповноваженого Національних Зборів з прав людини, який робить його справжнім представником інтересів громадянського суспільства в Україні.
Кандидатуру на посаду Уповноваженого Національних Зборів з прав людини подає до Палати депутатів парламенту національний форум правозахисних організацій України. Такий форум (національна спілка) правозахисних організацій в Україні існує, його політична зрілість є досить високою, що дозволяє довірити йому пошук відповідної кандидатури.
Розділ VIII
ПРЕЗИДЕНТ УКРАЇНИ
Статті 113-123 проекту Конституції визначають правовий статус Президента України. В проекті знайшла відображення концепція президентської влади, згідно з якою глава держави займає вище місце в ієрархії державних інститутів країни, здійснює її верховне представництво на міжнародному рівні. За проектом Президент України очолює державну виконавчу владу в Україні. Новий статус Президента України частково нагадує його статус за чинною Конституцією України (в редакції до 2004 р.). Фактично його повноваження є наближеними до моделі сильного президента у президентській республіці.
Водночас Президент України здійснює лише загальне керівництво роботою Уряду, безпосередньо не входячи до його складу. Належне йому право дострокового розпуску Національних Зборів України врівноважується правом Національних Зборів України оголосити вотум недовіри Урядові України або відсторонити Президента України від влади за грубе порушення Конституції України за реально доступною процедурою імпічменту.
В деяких країнах роль посередника між урядом і президентом покладається на адміністративного прем’єр-міністра. В проекті Конституції Прем’єр-міністр України формально не вважається адміністративним, проте фактично виконує його функції.
Пост Президента України в проекті Конституції належить до типу сильного президента в змішаній президентсько-парламентській республіці. На відміну від президентської республіки, де глава виконавчої влади не може розпустити парламент, Президент України наділений правом розпуску Національних Зборів України. Проте, на відміну від президента Франції, Президент України не може розпустити парламент просто за власним бажанням. Підстави для розпуску парламенту визначаються в проекті Конституцією. Загалом, право розпуску парламенту є класичним атрибутом президентської влади в президентсько-парламентських республіках.
Запропонована проектом модель має надати підвищеної стабільності політичній системі країни. Зокрема, главу виконавчої влади в ній неможливо відправити у відставку за політичними мотивами. Адже доля Президента України не залежить від політичних пертурбацій парламентського рівня. Вибір на користь президентсько-парламентської, а не чисто президентської моделі республіки пояснюється ще й тим, що президентська республіка ефективно працює лише в США, які відрізняються від решти подібних республік (латиноамериканських країн) високим рівнем політичної культури.
Крім того, в президентських республіках не існує механізму розв’язання протиріч між виконавчою й законодавчою гілками влади (цього не дозволяє принцип розділення влад). Навпаки, в президентсько-парламентських республіках такий механізм існує, оскільки гілки влади тут є не стільки незалежними, скільки автономними одна від одної. Ця ідея безпосередньо відображена в даному проекті Конституції України. В ній зазначається, що виконавча та законодавча гілки влади є автономними.
Українська модель президентсько-парламентської республіки передбачає обрання глави держави прямими виборами, що забезпечує сильний характер президентської влади. Безпосередньо населенням глава держави обирається не тільки у президентських і змішаних (США, Бразилія, Мексика, Росія, Франція, Азербайджан), але й у суто парламентських республіках (Австрія, Ірландія, Ісландія, Румунія, Болгарія, Польща, Словенія, Молдова).
Стаття 113.
1. Президент України є главою Української держави і виступає від її імені.
2. Президент України очолює державну виконавчу владу в Україні, не входячи до складу Уряду України.
3. Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України.
4. До функцій Президента України відноситься:
1) загальне керівництво Урядом України;
2) гарантування територіальної цілісності та державного суверенітету України;
3) нагляд за додержанням Конституції України;
4) гарантування прав людини та основоположних свобод;
5) представництво Української держави у світі.
Див. загальний коментар до Розділу VIII проекту Конституції.
Стаття 114.
1. Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного й прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.
2. Президентом України може бути обраний громадянин України,
який народився в Україні або був натуралізований у громадянство України до досягнення ним віку вісімнадцяти років, якому виповнилося на день виборів не менш ніж тридцять п'ять років, який має право голосу і проживає в Україні протягом останніх десяти перед днем виборів років та володіє державною мовою.
який народився в Україні або був натуралізований у громадянство України до досягнення ним віку вісімнадцяти років, якому виповнилося на день виборів не менш ніж тридцять п'ять років, який має право голосу і проживає в Україні протягом останніх десяти перед днем виборів років та володіє державною мовою.
3. Одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два конституційних строки підряд.
4. Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати іншу посаду в органах державної влади або в громадських об'єднаннях, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
5. Вибори Президента України проводяться в останню неділю останнього місяця четвертого року здійснення його повноважень. У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев'яноста днів з дня припинення його повноважень.
Частина друга статті 114 проекту обмежує можливість бути Президентом України для осіб, які набули громадянства України в зрілому віці. Мотивом для такого обмеження є те, що президентом України має бути особа, що є глибоко інтегрованою в культуру України, народний побут, її традиції тощо.
Необхідність подібного обмеження пояснюється, з юридичної точки зору, тим, що поточне конституційне законодавство України не проводить різниці між громадянами України, які народилися й виросли в Україні, й тими особами, які набули громадянство Української держави після переїзду до України в дорослому віці.
В усьому іншому стаття 114 проекту є подібною до аналогічної за змістом статті 103 чинного Основного Закону й на цій підставі не вимагає додаткового коментування.
Стаття 115.
1. Новообраний Президент України вступає на пост не пізніше ніж через п'ятнадцять днів після офіційного оприлюднення результатів виборів, з моменту складення ним присяги народові на засіданні Національних Зборів України.
2. Приведення Президента України до присяги здійснює Голова Палати регіонів Національних Зборів України.
3. Президент України складає присягу: «Я, (ім'я та прізвище), волею народу обраний Президентом України, заступаючи на цей високий пост, присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми справами боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни, свободу і процвітання Українського народу, обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції України і законів, здійснювати свої повноваження в інтересах усіх співвітчизників, підносити авторитет України у світі».
4. Президент України, обраний на позачергових виборах, складає присягу у п'ятиденний строк після офіційного оприлюднення результатів виборів.
Частина друга статті 115 проекту покладає обов’язок приведення Президента України до присяги на Голову Палати регіонів Національних Зборів України. За чинним Основним Законом це має робити Голова Конституційного Суду України, що є необґрунтованим, політично нелогічним.
Стаття 115 проекту (у відповідності до нової Преамбули Конституції) частково змінює текст президентської присяги. Замість словосполучення: «дбати про <…> добробут Українського народу», вжито словосполучення: «дбати про <…> свободу і процвітання Українського народу».
Крім того, замість фрази: «зобов’язуюсь <…> додержуватися Конституції України і законів України, виконувати свої обов’язки в інтересах усіх співвітчизників» (стаття 104 чинної Конституції), запропоновано варіант: «зобов’язуюсь <…> додержуватися Конституції України і законів України, здійснювати свої повноваження в інтересах усіх співвітчизників».
Стаття 116.
1. Президент України користується правом недоторканності на час виконання своїх повноважень.
2. Звання Президента України зберігається за ним довічно, якщо тільки він не був усунений з поста в порядку імпічменту.
Подібна норма є традиційною не тільки для України й коментарів не вимагає.
Стаття 117.
1. Президент України:
1) здійснює загальне керівництво Урядом України, забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;
2) звертається з посланнями до народу та із щорічними та позачерговими посланнями до Національних Зборів України про внутрішнє і зовнішнє становище України;
3) представляє державу в міжнародних відносинах, веде переговори та укладає міжнародні договори України;
4) приймає рішення про визнання іноземних держав;
5) призначає на посади та звільняє з посад глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;
6) призначає всеукраїнський референдум у випадках, передбачених цією Конституцією; проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;
7) призначає позачергові вибори до Національних Зборів України у строки, встановлені цією Конституцією;
8) припиняє повноваження Національних Зборів України відповідно до цієї Конституції;
9) призначає за згодою Палати регіонів Національних Зборів України Прем’єр-міністра України, припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;
10) призначає на посади за згодою Палати регіонів Національних Зборів України членів Уряду України, Голову Служби безпеки України та звільняє їх з посад; призначає на посади керівників інших центральних органів державної виконавчої влади та звільняє їх з посад;
11) призначає на посади, за винятком посади Прем’єр-міністра України, окремих членів Уряду України в порядку заміни, якщо загальна кількість таких замін не перевищує четвертої частини від складу новопризначеного Уряду України;
12) призначає на посади за поданням Уряду України голів місцевих державних адміністрацій та звільняє їх з посад;
13) призначає за згодою Палати регіонів Національних Зборів України на посаду Генерального прокурора України;
14) вносить подання до Палати регіонів Національних Зборів України про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку України; призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;
15) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;
16) призначає на посади та звільняє з посад за згодою Палати регіонів Національних Зборів України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України;
17) утворює, реорганізовує та ліквідовує міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених бюджетом на утримання органів державної виконавчої влади;
18) скасовує акти Уряду України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
19) призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сфері національної безпеки і оборони України;
20) очолює Раду національної безпеки і оборони України;
21) приймає у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України або її територіальній цілісності рішення про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях – з наступним затвердженням цих рішень Національними Зборами України;
22) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію, використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України – з наступним затвердженням цих рішень Національними Зборами України;
23) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Національними Зборами України;
24) вносить до Палати регіонів Національних Зборів України подання про призначення на посаду суддів Конституційного Суду України;
25) здійснює перше призначення на посаду професійного судді строком на три роки; утворює суди у визначеному законом порядку;
26) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги
та інші вищі спеціальні звання і класні чини; позбавляє на основі закону вищих військових звань, дипломатичних рангів, інших вищих спеціальних звань і класних чинів;
та інші вищі спеціальні звання і класні чини; позбавляє на основі закону вищих військових звань, дипломатичних рангів, інших вищих спеціальних звань і класних чинів;
27) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки і нагороджує ними;
28) приймає рішення про прийняття до громадянства України та
припинення громадянства України, а також про надання притулку в Україні;
припинення громадянства України, а також про надання притулку в Україні;
29) здійснює право помилування;
30) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;
31) підписує закони, прийняті Національними Зборами України; підписує прийнятий Палатою депутатів Національних Зборів України закон про Державний бюджет України;
32) здійснює право вето щодо прийнятих Національними Зборами України законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд Національних Зборів України; здійснює право вето щодо прийнятого Палатою депутатів Національних Зборів України закону про Державний бюджет України;
33) вносить подання до Палати регіонів Національних Зборів України про призначення на посади та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії;
34) здійснює інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
2. Президент України може призначити всеукраїнський референдум, якщо Національні Збори України протягом двох сесій підряд не зможуть прийняти закон – особливо важливий для суспільного поступу.
3. Прерогатива визначення закону як особливо важливого для суспільного поступу належить Президентові України.
4. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
5. Президент України на основі та на виконання цієї Конституції і законів видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
6. Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 11, 12, 16, 17, 19, 20, 23, 24, 25, 26 цієї статті скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
Повноваження Президента України, записані у статті 117 проекту Основного Закону, нагадують в більшості випадків його повноваження за Конституцією України, що діяла в період 1996- 2004 рр.
За проектом Палата регіонів Національних Зборів України надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр-міністра України та інших членів Уряду України. Без такої згоди Уряд не може бути сформований. В подальшому Президент України може замінити без погодження з Національними Зборами України до 25% складу новосформованого Уряду України за один термін його повноважень. Це право підсилює незалежний статус виконавчої гілки влади, дозволяючи водночас пом’якшити можливий конфлікт між Президентом України і Національними Зборами України на стадії формування Уряду України. Президент України може поступитися парламентові окремими кандидатурами, а потім (через півроку) замінити їх на інші, скориставшись своїм конституційним правом.
Тенденцією конституційного розвитку багатьох країн є прагнення подолати недоліки президентської та парламентської форм правління, зробивши державний механізм більш гнучким й водночас стабільним. Адже для ефективного керівництва країною важливим є не тільки розділення влад, але й забезпечення взаємодії державних інституцій. Для вирішення даної проблеми варто скористатися можливостями змішаних моделей. До останніх належать напівпрезидентські республіки Франції, Португалії, Фінляндії, Росії тощо. Подібна форма правління спирається на логіку, згідно з якою сильна президентська влада здійснюється в умовах пом’якшеного (у порівнянні з президентськими республіками) розділення владних повноважень. Глава держави при цьому здійснює виконавчу владу разом з прем’єр-міністром.
В більшості подібних випадків глава держави відповідає за вирішення стратегічних питань, безпосередньо контролюючи лише окремі напрямки діяльності уряду. Навпаки, прем’єр-міністр відповідає за безпосереднє керівництво урядом країни. Подібний механізм влади є більш складним, ніж механізм влади в президентській республіці, проте він дає непогані шанси для розв’язання конфліктів між її гілками. Глава держави може зняти напруження, розпустивши достроково парламент, а парламент за певних обставин має право відправити у відставку уряд.
Незважаючи на закріплення в багатьох конституціях сучасних країн принципу розділення влад, главі держави дозволяється здійснювати окремі судові повноваження. Часто президенти призначають суддів на посаду і здійснюють право помилування. Цим шляхом розвивається й конституційне законодавство України.
Слід також звернути увагу на те, що проект Конституції забирає у Президента України повноваження щодо «внесення <…> подання про оголошення стану війни» (пункт 19 частини першої статті 106 чинної Конституції України), оскільки виходить з того, що стан війни є тотожним воєнному станові, який запроваджується (в проекті) на основі Конституції указом Президента України і затверджується Національними Зборами України.
Стаття 118.
1.Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.
2. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів державної виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
3. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.
4. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формується Президентом України.
5. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України.
6. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України можуть брати участь голови палат Національних Зборів України.
7. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
8. Компетенція Ради національної безпеки і оборони України визначається законом.
Повноваження Ради національної безпеки і оборони України за статтею 118 проекту Основного Закону фактично співпадають з її повноваженнями за статтею 107 чинної Конституції України. На цій підставі текст відповідних норм не потребує спеціальних пояснень.
Стаття 119.
1. Президент України здійснює свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента України.
2. У разі припинення повноважень Президента України під час дії воєнного чи надзвичайного стану, здійснення його повноважень продовжується до вступу на пост обраного після скасування воєнного чи надзвичайного стану Президента України.
3. Повноваження Президента України припиняються достроково у разі:
1) відставки;
2) неможливості здійснювати свої повноваження за станом здоров'я;
3) усунення з поста в порядку імпічменту;
4) смерті.
За змістом стаття 119 проекту є аналогічною до статті 108 чинного Основного Закону. На цій підставі її норми не потребують пояснень.
Стаття 120.
1. Відставка Президента України набуває чинності з моменту проголошення ним заяви про відставку на спільному засіданні палат Національних Зборів України.
Стаття 120 пояснень не потребує.
Стаття 121.
1. Неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров'я має бути встановлена на спільному засіданні палат Національних Зборів України і підтверджена рішенням, прийнятим більшістю від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України на підставі письмового подання Верховного Суду України – за зверненням Палати депутатів Національних Зборів України, і медичного висновку.
Стаття 121 проекту є модифікованою (до вимог двопалатної структури парламенту України) версією статті 110 чинного Основного Закону. Спеціальних пояснень стаття 121 не потребує.
Стаття 122.
1. Президент України може бути усунений з поста Національними Зборами України в порядку імпічменту у разі вчинення ним умисного злочину або грубого порушення Конституції України.
2. Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Палати депутатів Національних Зборів України.
3. Для проведення розслідування Палата регіонів Національних Зборів України створює спеціальну слідчу комісію.
4. Висновки спеціальної слідчої комісії розглядаються на засіданні Палати регіонів Національних Зборів України.
5. За наявності підстав Палата регіонів Національних Зборів України більшістю від її конституційного складу направляє висновки спеціальної слідчої комісії до Верховного Суду України або до Конституційного Суду України.
6. Якщо спеціальна слідча комісія дійде висновку про те, що у діяннях Президента України містяться ознаки складу умисного злочину, висновки комісії направляються Палатою регіонів Національних Зборів України до Верховного Суду України.
7. Якщо спеціальна слідча комісія дійде висновку про те, що у діяннях Президента України містяться ознаки грубого порушення Конституції України, висновки комісії направляються Палатою регіонів Національних Зборів України до Конституційного Суду України.
8. Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Палатою регіонів Національних Зборів України не менш ніж двома третинами від її конституційного складу після отримання висновку Верховного Суду України або висновку Конституційного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять в собі ознаки умисного злочину або грубого порушення Конституції України.
9. Усунення Президента України з поста в порядку імпічменту не звільняє його від кримінальної відповідальності, але таке звільнення може мати місце за рішенням більшості від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України, якщо Президент України добровільно подасть у відставку під загрозою імпічменту.
Закріплена у статті 122 проекту процедура імпічменту Президента України розроблена за відомими зразками. Зокрема, в Італії президент підлягає імпічменту за державну зраду й посягання на конституцію країни, в США – за зраду, хабар, тяжкий злочин та інші правопорушення, в ФРН – за умисне порушення конституції й федерального закону, в Мексиці – за державну зраду й злочин. У випадку України йдеться про можливість вчинення Президентом України умисного злочину або грубого порушення Основного Закону України. При цьому питання про визначення ознак (кваліфікації) грубого порушення Конституції залишається відносно відкритим. Грубим порушенням Конституції України проект називає відмову Президента України підписати прийнятий належним чином закон, а також невмотивоване оголошення ним воєнного чи надзвичайного стану. Інші грубі порушення Конституції України має визначити adhoc (на даний випадок)Конституційний Суд України.
Виконання правових норм вимагає від владних суб’єктів певної свободи вибору, індивідуального розуміння. Обмеженого люфту у виконанні юридичних приписів неможливо уникнути й на конституційному рівні. Тому проект Конституції говорить про грубе порушення, а не будь-яке порушення Президентом України Основного Закону. Неможливо грубо порушити Конституцію через необережність. Грубе порушення передбачає свідомий та суттєвий вихід Президента України за межі його конституційних повноважень.
В свою чергу, використання судових інстанцій для усунення Президента України з поста є традиційним. Залучення судових інстанцій до процедури імпічменту передбачається в конституції Італії, Болгарії, ФРН (конституційний суд), Португалії, Фінляндії та Румунії (верховний суд).
Стаття 123.
1. У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 119, 120, 121, 122 цієї Конституції, виконання обов'язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України.
2. Прем’єр-міністр України в період виконання ним обов'язків Президента України не може здійснювати повноваження, передбачені пунктами 2, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 24, 27, 29 статті 117 Конституції України.
3. У разі неможливості виконання обов’язків Президента України Прем’єр-міністром України, повноваження Президента України, за винятком повноважень, зазначених у частині другій цієї статті, здійснюються Головою Палати депутатів Національних Зборів України.
За статтею 123 проекту, у випадку неможливості здійснення повноважень Президентом України, його обов’язки тимчасово переходять до Прем’єр-міністра України. Подібна модель переходу повноважень існує в Австрії, Росії, Тунісі, Фінляндії та Шрі-Ланці. Новелою проекту є те, що в ньому передбачається можливість заміни Прем’єр-міністра України в період виконання ним повноважень Президента України. В цьому випадку повноваження Президента України переходять до Глави Палати депутатів Національних Зборів України.
Подібний ланцюжок замін передбачається в Конституції США. Якщо віце-президент США в силу обставин не може виконувати обов’язки президента, вони переходить до голови палати представників конгресу. Очевидно, що конституція повинна забезпечувати керованість країною за будь-яких обставин. Ризики для життя політичних лідерів зростають паралельно із зростанням їхньої мобільності. Цим пояснюється потреба у виробленні юридичних процедур також і для надзвичайних обставин.
Розділ IX
УРЯД УКРАЇНИ, ІНШІ ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ
ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Статті 124-131 проекту Конституції визначають статус Уряду України як вищого колегіального органу державної виконавчої влади. Новим у статусі Уряду є те, що він безпосередньо підпорядковується главі держави. Наука проводить різницю між урядом, який працює під головуванням глави держави, і урядом, що діє під головуванням прем’єр-міністра. У Франції та Бельгії уряд під головуванням глави держави називається радою міністрів, а уряд під головуванням прем’єр-міністра – радою кабінету. В окремих країнах в рамках уряду створюється вужче ядро, яке називається кабінетом.
Статус Уряду України відповідає вимогам організації виконавчої влади в країнах із змішаною формою правління, якою передбачається існування посади прем’єр-міністра. У цьому випадку прем’єр-міністр є помічником президента, якому надаються всі необхідні повноваження. Завданням прем’єр-міністра є безпосереднє керівництво урядом, а також здійснення окремих координаційних функцій. В багатьох сучасних конституціях закріплюється лише загальна компетенція уряду. Водночас у світі спостерігається тенденція до більш конкретного визначення повноважень уряду в основних законах. Тому стаття 127 проекту Конституції України наводить перелік необхідних урядових повноважень.
Закріпивши принцип розділення влад (вони оголошуються автономними одна від іншої), проект Конституції забороняє поєднувати членство в Уряді України з мандатом сенатора чи депутата Національних Зборів України. Подібне обмеження існує не тільки в країнах з президентською формою правління, але й в конституційному законодавстві Австрії, Нідерландів, Норвегії, Франції тощо. Це дозволяє уникнути надмірної політизації міністрів, яким забороняється також будь-яка підприємницька або інша, орієнтована на одержання прибутку, діяльність (Франція, Румунія, ФРН).
Стаття 124.
1. Уряд України є вищим колегіальним органом в системі органів державної виконавчої влади.
2. Загальне керівництво роботою Уряду України здійснює Президент України.
3. Уряд України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Національним Зборам України у межах, передбачених цією Конституцією.
4. Уряд України керується у своїй діяльності Конституцією України і законами, актами Президента України.
Див. коментар до статті 123 проекту Конституції України.
Стаття 125.
1. До складу Уряду України входять Прем'єр-міністр України та міністри.
2. Перший у списку урядових призначень міністр виконує за сумісництвом обов’язки Віце-прем’єр-міністра України.
3. Прем'єр-міністр України і члени Уряду України призначаються Президентом України за згодою більшості від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України.
4. Президент України формує склад Уряду України на основі консультацій з головами палат Національних Зборів України та Прем’єр-міністром України.
5. Президент України може призначити на посади без згоди Палати регіонів Національних Зборів України окремих членів Уряду України, за винятком Прем’єр-міністра України, в порядку заміни, якщо загальна кількість таких призначень не перевищує однієї четвертої частини від складу новопризначеного Уряду України.
6. Члени новопризначеного Уряду України не можуть бути звільнені Президентом України з посади в порядку заміни раніше, ніж через шість місяців після їх призначення на посаду.
7. Прем’єр-міністр України здійснює безпосереднє керівництво роботою Уряду України за дорученням Президента України.
8. Прем’єр-міністр України спрямовує діяльність Уряду України на виконання Програми діяльності Уряду України, схваленої Національними Зборами України.
9. У разі необхідності Прем’єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.
Формування уряду в президентсько-парламентських республіках нерідко здійснюється позапарламентським шляхом. Але й тут на створення уряду впливає розстановка політичних сил в країні. За такою ж моделлю формується Уряд України за проектом Конституції України. Як стверджується в статті 125 проекту, Президент України добирає урядовців після консультацій з головами палат Національних Зборів України та чинним Прем’єр-міністром України.
В президентсько-парламентських республіках президент може довірити керівництво урядом особі, яка є лідером партії, що здобула перемогу на парламентських виборах. Однак цей спосіб заміщення посади прем’єр-міністра не є універсальним. За проектом Конституції України Президент є вільним в доборі кандидатури Прем’єр-міністра України. Це лишній раз доводить, що українська модель уряду орієнтована на сильного і незалежного президента.
Міжнародний досвід (зокрема, Франції) свідчить, що коли на парламентських виборах перемагає партія президента, посаду прем’єр-міністра одержує той, кого президент бажає призначити сам. В противному випадку політична самостійність прем’єр-міністра суттєво зростає. Саме для того щоб уникнути подібної ситуації, формування українського Уряду повністю доручається незалежно обраному Президентові України. Формуючи уряд, Президент України консультується з головами палат Національних Зборів України та лідерами фракцій. Варто підкреслити, що подібна практика є досить поширеною.
В країнах північно-західної Європи відомим є принцип «негативного парламентаризму», який означає, що уряди цих країн не завжди розраховують на вотум парламентської довіри. Хоча парламент і тут має можливість затверджувати програму діяльності уряду, проте на початку урядової активності цього не вимагається. В Україні (за проектом) Уряд може здійснювати свої повноваження доти, доки парламент не відмовить йому в підтримці. Тобто Уряд України не повинен доводити Національним Зборам України свою лояльність. Навпаки, Національні Збори України мають довести голосуванням те, що Уряд України втратив їхню підтримку.
Новим в проекті Конституції є також те, що в Уряді України не передбачається повноцінної посади віце-прем’єр-міністра. Ця практика відома європейським країнам. Зокрема, в ФРН канцлер просто призначає одного із федеральних міністрів своїм заступником. Найчастіше ним стає міністр закордонних справ. В проекті Конституції Віце-прем’єр-міністром України вважається міністр, який очолює перше в списку урядових призначень міністерство. Це може бути міністр економіки, фінансів, закордонних справ тощо.
Проект Конституції не обмежує кількісного складу Уряду, що також є типовим. Прийнято вважати, що жоден бар’єр не повинен стримувати урядової активності. Робота Уряду України спирається на принцип колективної відповідальності. Міністри вільно висловлюють погляди під час обговорення питань, проте зберігають політичну єдність після того як рішення прийняті. Тобто міністр не повинен публічно критикувати Уряд України, перебуваючи в його складі. Якщо Національні Збори України винесуть вотум недовіри Урядові України, він має піти у відставку.
Стаття 126.
1. Уряд України складає повноваження перед новообраним Президентом України.
2. Прем'єр-міністр України, інші члени Уряду України мають право в будь-який час заявити Президентові України про свою відставку.
3. Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Уряду України.
4. Прийняття Національними Зборами України резолюції недовіри Урядові України має наслідком його відставку.
5. Уряд України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує здійснювати свої повноваження до початку роботи новосформованого Уряду України.
6. Прем’єр-міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Уряду України за рішенням Президента України або внаслідок прийняття Національними Зборами України резолюції недовіри Урядові України.
Положення статті 126 є типовими для багатьох сучасних демократій світу і є цілком прийнятними для України. На цій підставі вони спеціально не коментуються.
Стаття 127.
1. Уряд України:
1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції України і законів, актів Президента України;
2) вживає заходів щодо забезпечення прав людини і основоположних свобод, виконання конституційних обов’язків;
3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
5) забезпечує умови розвитку форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Національними Зборами України Державного бюджету України, подає до Національних Зборів України звіт про його виконання;
7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
8) організовує й забезпечує зовнішньоекономічну діяльність України, здійснення митної справи;
9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів державної виконавчої влади;
10) виконує інші функції відповідно до Конституції України, законів та актів Президента України.
Стаття 127 проекту Конституції закріплює список повноважень Уряду України, які практично співпадають з повноваженнями чинного Кабінету Міністрів України. На цій підставі норми статті 127 окремих пояснень не вимагають.
Стаття 128.
1. Уряд України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
2. Акти Уряду України підписує Прем'єр-міністр України.
3. Нормативно-правові акти Уряду України, міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Стаття 128 проекту за своїм змістом і структурою є традиційною для українського конституційного законодавства. Спеціальних пояснень ці норми не потребують.
Стаття 129.
1. Державну виконавчу владу в областях і районах, окремому столичному окрузі та місті Севастополь здійснюють місцеві державні адміністрації.
2. Особливості здійснення державної виконавчої влади в окремому столичному окрузі та місті Севастополь визначаються законом.
3. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.
4. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Уряду України.
5. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Урядом України, підзвітні та підконтрольні органам державної виконавчої влади вищого рівня.
6. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам державної виконавчої влади вищого рівня.
7. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, іншим актам законодавства України можуть бути скасовані Президентом України, Прем’єр-міністром України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Всі частини статті 129 проекту Конституції є прозорими за своїм змістом й на цій підставі додаткових пояснень не потребують.
Стаття 130.
1. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:
1) представництво й захист загальнодержавних інтересів України;
2) контроль за виконанням Конституції України і законів, актів Президента України, Уряду України, міністерств, інших органів державної виконавчої влади;
3) дотримання режиму законності і правопорядку, додержання конституційних прав людини і основоположних свобод, виконання обов’язків;
4) контроль за належною реалізацією органами місцевого самоврядування наданих їм повноважень, нагляд за належним використанням державних дотацій і субвенцій;
5) здійснення інших, наданих їм законом або делегованих органами місцевого самоврядування повноважень.
2. Всі акти, прийняті органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами передаються протягом п’яти днів після їх підписання до місцевих державних адміністрацій відповідного рівня.
3. Глава місцевої державної адміністрації може оскаржити рішення місцевих референдумів, а також акти, прийняті органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами за мотивом їх невідповідності законодавству України до суду.
4. У разі вищої державної необхідності глава місцевої державної адміністрації може призупинити рішення місцевих референдумів, а також акти, прийняті органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами за мотивом їх невідповідності законодавству України з одночасним оскарженням їх до суду.
Стаття 130 проекту регламентує на конституційному рівні новий статус місцевих державних адміністрацій. На відміну від чинної Конституції, місцеві державні адміністрації не наділяються повноваженнями органів виконавчої влади при органах місцевого самоврядування. Замість єдиного поняття «органу виконавчої влади» проект Конституції запроваджує два поняття: а) орган державної виконавчої влади; б) виконавчий орган місцевого самоврядування. За проектом Основного Закону України функції місцевих державних адміністрацій є подібними до функцій державних префектур у Франції.
Стаття 131.
1. Члени Уряду України, керівники інших центральних та місцевих органів державної виконавчої влади не можуть суміщати свою посадову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у вільний час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.
2. Організація, повноваження і порядок діяльності Уряду України, інших центральних та місцевих органів державної виконавчої влади визначаються Конституцією України та законом.
Норми статті 131 проекту є прозорими, самоочевидними за змістом. На цій підставі вони не вимагають спеціальних коментарів.
Розділ X
СУДОВА ВЛАДА, ПРОКУРАТУРА УКРАЇНИ
Статті 132-149 проекту Конституції присвячені засадам організації та діяльності судової гілки влади в Україні. В головних рисах вони залишаються такими ж, як і за чинною Конституцією (в редакції до 2004 р.). Проте відповідний розділ має нову назву. Замість назви «Правосуддя» вживається назва: «Судова влада, прокуратура України», що краще узгоджується із принципом розділення влад. Стаття 132 проекту Конституції виходить з того, що судові рішення мають ухвалюватися іменем Закону. Аргументи на користь даного підходу були викладені вище.
Прокуратура України не є безпосередньою частиною судової гілки влади, проте за своїми функціями вона тяжіє до статусу, який є допоміжним для судової гілки.
Стаття 132.
1. Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів або привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами забороняється.
2. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
3. Народ бере участь у здійсненні правосуддя на основі цієї Конституції та закону.
4. Судові рішення ухвалюються іменем Закону і є обов'язковими до виконання на всій території України.
5. На суди також покладається:
1) надання дозволів на проведення слідчих дій, пов'язаних з обмеженням прав і основоположних свобод людини;
2) обрання запобіжних заходів, надання дозволу на застосування примусових заходів, пов'язаних із тимчасовим обмеженням особистих або майнових прав людини;
3) закріплення доказів у випадках, передбачених законом;
4) розгляд скарг на дії осіб, відповідальних за проведення досудового розслідування.
6. На суди законом може покладатися також здійснення інших функцій.
7. Суддя, який контролює досудове розслідування по справі, не може розглядати цю справу по суті висунутого обвинувачення.
Стаття 132 проекту є подібною за змістом до статті 124 чинного Основного Закону. Замість формули чинної Конституції: «Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних», вжито вираз: «Народ бере участь у здійсненні правосуддя на основі цієї Конституції та закону». На жаль, участь народу у здійснення правосуддя в Україні поки що не стала безпосередньою в точному сенсі цього слова.
Судова система України критично сприймає ідею запровадження суду присяжних. Оскільки суд присяжних в Україні поки не діє, Конституція, для того щоб залишатися реальною, має закріпити принцип участі народу у здійсненні правосуддя по-новому (коли конкретні форми участі передбачаються законом).
Що ж стосується частин п’ятої та шостої статті 132 проекту, то їх зміст є цілком новим для української конституційної практики. Внесення до проекту Конституції переліку найважливіших повноважень судів, які вони здійснюють на стадії досудового розслідування пояснюється в «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні» 2007 р.
Стаття 133.
1. Система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності, спеціалізації та інстанційності.
2. Найвищим судовим органом в системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України.
3. На Верховний Суд України покладається офіційне тлумачення законів України.
4. Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди.
5. Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди.
6. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається.
Основні положення статті 134 проекту є аналогічними за змістом до положень статті 125 чинної Конституції України. Суттєво новою є редакція частин другої та третьої статті 134. В першому випадку до існуючих принципів територіальності та спеціалізації в організації судової системи України додано принцип інстанційності. В другому випадку йдеться про визначення Верховного Суду України в якості органу, на який покладено офіційне тлумачення законів України. Обидві новели є дискусійними, хоча на їх користь представниками судової гілки влади висловлено чимало аргументів.
Зокрема, про доцільність запровадження принципу «інстанційності» йдеться в «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», розробленої Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права при Президенті України в 2007 році.
Частина третя статті 134 проекту покладає на Верховний Суд України функцію офіційного тлумачення законів України. Пояснюється це тим, що проект Конституції України відбирає повноваження щодо офіційного тлумачення законів у Конституційного Суду України. Див. також коментар до статті 139 проекту.
Стаття 134.
1. Незалежність і недоторканність суддів при виконанні ними професійних обов’язків гарантується Конституцією України та законом.
2. Забороняється чинити в будь-який спосіб тиск або вплив на суддів.
3. Суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом.
4. Порядок призначення суддів на посади та звільнення їх з посад визначається Конституцією України та законом.
5. За умови належного виконання своїх обов’язків судді обіймають свої посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду судді вперше.
6. Судді не несуть політичних зобов’язань перед органами і особами, які їх обрали або призначили на посаду.
7. Повноваження судді припиняються органом, що його обрав або призначив на посаду у разі:
1) неможливості здійснювати повноваження за станом здоров'я;
2) порушення вимог щодо несумісності;
3) порушення присяги;
4) припинення громадянства;
5) подання заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням;
6) вчинення дій несумісних із званням судді.
8. Повноваження судді припиняються за фактом у разі:
1) закінчення строку, на який суддю було обрано або призначено;
2) досягнення пенсійного віку;
3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
4) визнання безвісно відсутнім або оголошення померлим;
5) смерті.
9. Держава забезпечує особисту безпеку суддів та членів їхніх сімей.
Стаття 134 проекту є суттєво оновленою версією статті 126 чинного Основного Закону. Новим в ній є те, що замість проголошення загальної (необмежено широкої) незалежності і недоторканості суддів проект передбачає збереження лише їх функціональної незалежності, тобто незалежності від будь-якого тиску чи зовнішнього впливу під час здійснення ними своїх професійних повноважень. Такий підхід є поширеним в міжнародній практиці.
Крім того, на відміну від частини другої статті 126 чинної Конституції, яка говорить: «Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом», в частині другій статті 134 проекту стверджується: «Суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий чи за арештований до винесення обвинувального вироку судом». Очевидно, що у випадку запровадження двопалатних Національних Зборів України збереження існуючого порядку надання дозволів на затримання чи арешт судді є недоцільним. Тим більше, що парламенти в подібній ситуації найчастіше просто погоджуються з висновками відповідного комітету.
Якщо зважити на те, яким є персональний склад та порядок формування Вищої ради юстиції в Україні, то можна помітити, що цьому органові не бракує морального чи професійного авторитету. Принаймні такого авторитету має вистачити для надання дозволів на затриманні чи арешт суддів.
Частина шоста статті 134 проекту Конституції містить в собі положення про те, що судді не несуть політичних зобов’язань перед органами чи особами, які їх обрали або призначили на посаду. Не має великого значення те, від кого судді одержують свої повноваження. Однак дуже важливим є те, щоб вони залишалися після цього політично незалежними. Як вимагає стаття 2 Всесвітньої хартії судді 1999 р., суддя як особа, що обіймає суддівську посаду, повинен мати змогу здійснювати судову владу без будь-якого соціального, економічного та політичного тиску і незалежно від інших суддів чи адміністративних судових органів.
Новелою статті 134 проекту є також зміна порядку припинення повноважень суддів в залежності від того, які конкретно обставини стали для цього причиною. Зокрема, частина сьома статті 134 проекту зберігає існуючий порядок припинення повноважень судді органом, що його обрав або призначив, у разі: 1) закінчення строку, на який його було обрано чи призначено; 2) неможливості здійснювати повноваження за станом здоров'я; 3) порушення вимог щодо несумісності; 4) порушення присяги; 5) припинення громадянства; 6) подання заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.
Навпаки, частина восьма статті 134 передбачає автоматичне припинення повноважень судді у разі настання будь-якого з перерахованих нижче юридичних фактів: 1) досягнення суддею пенсійного віку; 2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; 3) визнання судді безвісно відсутнім або оголошення його померлим; 4) смерті. Подібне оновлення конституційних положень відповідає раціональному підходу.
Крім того, якщо в чинному Основному Законі встановлюється конкретний пенсійний вік для суддів (65 років), то в проекті Конституції встановлення пенсійного віку для суддів віднесено до питань, які вирішуються законом.
Стаття 135.
1. Правосуддя здійснюють професійні судді та у визначених законом випадках народні засідателі і присяжні.
2. Професійні судді не можуть належати до політичних партій, рухів і профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, балотуватися на виборах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, мати будь-який представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої.
3. На посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший тридцяти років, з вищою юридичною освітою, високими моральними якостями і стажем роботи у галузі права не менш ніж п’ять років, який пройшов спеціалізовану підготовку за фахом судді, проживає в Україні не менше десяти років і володіє державною мовою.
4. Суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів; вони відправляють правосуддя у складі колегій суддів.
5. Додаткові вимоги щодо окремих категорій суддів встановлюються законом.
6. Захист професійних інтересів суддів здійснюється у встановленому законом порядку.
Частина друга статті 135 проекту суттєво розширює перелік вимог щодо несумісності суддівських повноважень з іншими видами діяльності. Якщо чинна Конституція забороняє суддям займатися «будь-якою політичною діяльністю», то проект конкретизує поняття забороненої політичної діяльності. Як відомо, заборона суддям займатися політичною діяльністю не перешкодила свого часу колишньому Голові Верховного Суду України балотуватися в якості кандидата у народні депутати України.
Стаття 135 проекту Конституції говорить про те, що на посаду судді має бути рекомендований професійний юрист, який досяг віку не менш ніж тридцяти років. Такий віковий ценз для суддів є поширеним у світі. Призначати на посаду судді молодих людей змушені країни, в яких існує дефіцит професійних кандидатів. Проте Україна вже відійшла від подібного стану.
Крім того, частина третя статті 135 проекту додає до переліку вимог, яким має відповідати професійний суддя, «високі моральні якості» разом із проходженням «спеціалізованої підготовки за фахом судді». З точки зору міжнародної практики ці вимоги є типовими.
Стаття 136.
1. Перше призначення на посаду професійного судді строком на три роки здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Палатою депутатів Національних Зборів України в порядку, встановленому законом.
2. Голова Верховного Суду України обирається на посаду та звільняється з посади Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом.
В головних рисах стаття 136 проекту відповідає змістові статті 128 чинного Основного Закону України. Новелою тут є лише зменшення терміну першого призначення на посаду професійного судді з п’яти до трьох років (частина перша статті 136).
Стаття 137.
1. Судді при здійсненні правосуддя підкоряються лише Закону.
2. Судочинство провадиться суддею одноособово, колегією суддів чи судом присяжних.
3. Засадами судочинства визнаються:
1) верховенство права і законність;
2) рівність учасників судового процесу перед законом і судом;
3) забезпечення доведеності вини;
4) змагальність сторін та свобода в наданні ними судові своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості;
5) рівний доступ сторін до експертизи;
6) підтримання державного обвинувачення прокурором;
7) забезпечення обвинуваченому права на захист;
8) процесуальна рівноправність обвинувачення й захисту;
9) відкритість судового процесу, за винятком встановлених законом обмежень;
10) фіксування судового процесу технічними засобами;
11) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду, за винятком встановлених законом обмежень;
12) судове провадження у розумні строки;
13) забезпечення прав та законних інтересів потерпілого, відшкодування завданої йому шкоди;
14) неможливість направлення справи на додаткове розслідування;
15) обов’язковість та гарантованість виконання рішень суду.
4. Законом можуть бути встановлені інші засади судочинства в судах окремих судових юрисдикцій.
5. За висловлення неповаги до суду чи судді винні особи підлягають юридичній відповідальності.
Частина перша статті 137 проекту говорить про те, що судді при здійсненні правосуддя підкоряються Закону. Очевидно, що поняття «права» та «закону» не завжди співпадають. Можна сказати, що право є головною змістовною частиною, етичним і філософським виправданням будь-якої писаної конституції і закону. Керуватися при здійсненні правосуддя Законом (правом) – означає керуватися ідеями розуму та справедливості тощо. В даному випадку слово «Закон» вжито з великої літери, тобто в значенні закону як родового поняття – поняття права. Крім того, суддя може керуватися правом лише тоді, коли це йому дозволить закон. Саме тому правосуддя в Україні здійснюється (за проектом) іменем Закону.
Стаття 137 проекту Конституції містить в собі також суттєво розширений перелік засад судочинства. Зокрема, новими є засади (принципи) судочинства, перераховані в пунктах 1, 5, 12, 13, 14, 15 частини третьої статті 137 проекту. Аргументи на користь подібних змін наводяться в «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні» 2007 р. На користь розширення переліку засад судочинства свідчить також нова редакція права на справедливий суд, закріплена статтею 53 проекту.
Решта положень статті 137 проекту Конституції є аналогічними за змістом до положень статті 129 чинного Основного Закону.
Стаття 138.
1. Держава забезпечує належне фінансування судів; у Державному бюджеті України видатки на утримання судів визначаються окремим рядком.
2. Фінансування судів здійснюється Державним казначейством України за посередництвом судових адміністрацій, підпорядкованих Верховному Судові України.
3. В України визнається і діє суддівське самоврядування.
Стаття 138 проекту Конституції говорить, що фінансування судів здійснюється Державним казначейством України за посередництвом судових адміністрацій, підпорядкованих Верховному Судові України. Даний порядок фінансування має гарантувати матеріальну незалежність суду від державної виконавчої влади.
Стаття 139.
1. Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні.
2. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших нормативно-правових актів Конституції України, дає офіційне тлумачення Конституції України.
Із компетенції Конституційного Суду України вилучено офіційне тлумачення законів України. За проектом Конституційний Суд України тлумачить закони лише тоді, коли перевіряє їх на конституційність. Тлумачення законів конституційними судами є не дуже поширеним в світі.
Прикладами виключень із загального правила є Албанія, Єгипет, Польща та Узбекистан. Як показує міжнародний досвід, офіційне тлумачення законів краще довірити вищій судовій інстанції в системі судів загальної юрисдикції. На цій позиції стоїть і даний проект.
Стаття 140.
1. Конституційний Суд України складається з дев’яти суддів Конституційного Суду України.
2. Судді Конституційного Суду України призначаються на посаду за поданням Президента України більшістю від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України.
3. Суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який на день призначення на посаду досяг віку сорока років, має вищу юридичну освіту і стаж роботи за фахом не менш ніж десять років, проживає в Україні протягом останніх двадцяти років та володіє державною мовою.
4. Суддя Конституційного Суду України призначається строком на десять років без права бути призначеним на повторний строк.
5. Голова Конституційного Суду України обирається на пленарному засіданні Конституційного Суду України зі складу суддів Конституційного Суду України шляхом таємного голосування лише на один трирічний термін.
Статус Конституційного Суду України в проекті майже не змінився. Новим є лише порядок призначення на посаду та число конституційних суддів. Судді Конституційного Суду України призначаються на посаду за поданням Президента України Палатою регіонів Національних Зборів України. Новий порядок дозволить краще придивитися до кандидатів на посаду судді, зробити простішою (в організаційному сенсі) заміну суддів, гарантувати публічність та прозорість процедури призначення.
Президент України та Національні Збори України не матимуть можливості безпосередньо диктувати свою волю судді, чий статус завдячує виборові відразу двох владних суб’єктів. Приблизно такий же порядок призначення членів Верховного Суду США передбачається Конституцією Сполучених Штатів.
Новелою в регулюванні статусу Конституційного Суду України є й те, що його склад зменшується до дев’яти (непарного числа) осіб. Такої кількості суддів має вистачити для вирішення справ у вищій судовій інстанції будь-якої країни. Непарне число суддів призначене для запобігання випадкам розділення порівну голосів суддів при прийнятті рішень. Навіть сама можливість рівного розділення голосів в Конституційному Суді України може суттєво впливати на ефективність його роботи.
Стаття 141.
1. На суддів Конституційного Суду України поширюються гарантії незалежності та недоторканності, підстави щодо звільнення з посади, передбачені статтею 134 цієї Конституції, а також вимоги щодо несумісності, визначені частиною другою статті 135 цієї Конституції.
Стаття 141 проекту є аналогічною за змістом до статті 149 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Стаття 142.
1. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність):
1) законів та інших правових актів Національних Зборів України;
2) актів Президента України;
3) актів Уряду України;
4) правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
2. Питання, зазначені в пунктах 1, 2, 3, 4 частини першої цієї статті розглядаються за зверненнями: Президента України; не менш ніж п’яти сенаторів чи двадцяти депутатів Національних Зборів України; суддів судів загальної юрисдикції; Уповноваженого Національних Зборів України з прав людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
3. До повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України.
4. З питань, передбачених цією статтею, Конституційний Суд України ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.
Стаття 142 проекту є майже аналогічною за змістом до статті 150 чинного Основного Закону. Новелою в ній є те, що частина друга статті 142 проекту надає право звертатися за встановленням відповідності Конституції України законів та інших нормативно-правових актів головам судів загальної юрисдикції. Крім того, з компетенції Конституційного Суду України вилучено офіційне тлумачення законів України, що також відобразила стаття 142 проекту.
Враховуючи, що Конституційний Суд України не здійснюватиме (за проектом) офіційного тлумачення законів, надання головам судів загальної юрисдикції права безпосередньо звертатися до Конституційного Суду України не повинно перевантажити роботу останнього.
Стаття 143.
1. Конституційний Суд України за зверненням Президента України або Уряду України дає висновки про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Національних Зборів України для надання згоди на їх обов'язковість.
2. За зверненням Палати регіонів Національних Зборів України на підставі частин п’ятої та сьомої статті 122 цієї Конституції Конституційний Суд України надає висновки щодо наявності або відсутності в діяннях Президента України ознак грубого порушення Конституції України.
Положення частини першої статті 143 проекту є аналогічними за змістом до положень частини першої статті 151 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребують.
Положення частини другої статті 143 проекту є самоочевидними правилами юридичної техніки (процесуальними нормами), що не вимагає спеціального коментування.
Стаття 144.
1. Закони та інші правові акти визнаються рішенням Конституційного Суду України неконституційними повністю або в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
2. Закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
3. Матеріальна та моральна шкода, завдана фізичним і юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Стаття 144 проекту є аналогічною за змістом до статті 152 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціального пояснення не потребує.
Стаття 145.
1. Порядок організації і діяльності Конституційного Суду України, процедура розгляду ним справ визначається законом.
Стаття 145 проекту є самоочевидною й тому пояснень не потребує.
Стаття 146.
1. Прокуратура України становить окрему незалежну систему державних органів, на які покладається:
1) кримінальне переслідування особи, висунення обвинувачення, керівництво досудовим розслідуванням та складання обвинувального акта;
2) підтримання державного обвинувачення в суді;
3) представництво інтересів людини і держави в суді у випадках, визначених законом;
4) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
5) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи людини;
6) нагляд за додержанням прав людини і основоположних свобод, додержанням законів з цих питань органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами;
7) нагляд за додержанням прав людини і основоположних свобод, додержанням законів з цих питань підрозділами Збройних Сил України, іншими військовими і збройними формуваннями України.
2. Прокурор, що склав обвинувальний акт, підтримує державне обвинувачення в суді та бере участь в апеляційному провадження по даній справі. Обмеження щодо дії даного принципу встановлюються законом.
3. Дії чи бездіяльність посадових осіб прокуратури можуть бути оскаржені до суду.
4. Забороняється вчиняти будь-який зовнішній тиск чи вплив на посадових осіб прокуратури.
5. Прокуратура України, її посадові та службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом.
6. Діяльність Прокуратури України є підконтрольною Національним Зборам України.
Стаття 146 проекту Конституції визначає загальний статус прокуратури України як незалежної самостійної системи державних органів. Повноваження прокуратури України є зміненими у порівнянні із статтею 121 чинного Основного Закону (в редакції після 2004 р.). Оновлений перелік функцій прокуратури подається в проекті на основі «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні» 2007 р.
Окремої уваги заслуговує пункт 7 частини першої статті 145 проекту, за яким на прокуратуру України покладається нагляд за додержанням прав людини і основоположних свобод, а також законів з цих питань в підрозділах Збройних Сил України та в інших військових і збройних формуваннях.
Підрозділи Збройних Сил України та інші військові формування є специфічною ланкою державного механізму. Для Збройних Сил України, інших військових формувань характерною рисою їх статусу є можливість застосування сили або іншого (зокрема, психічного) примусу в умовах обмеженої свободи індивіда. В першу чергу це стосується українських громадян, які проходять за законом обов’язкову строкову службу. Саме тому на прокуратуру України проектом покладається здійснення наглядових функцій стосовно підрозділів Збройних Сил України.
Стаття 147.
1. Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Президентом України за згодою Палати регіонів Національних Зборів України.
2. Строк повноважень Генерального прокурора України – чотири роки.
3. Система органів прокуратури України, за винятком передбачених законом випадків, будується у відповідності до системи судів загальної юрисдикції України.
Новим в статті 147 проекту є порядок призначення на посаду Генерального прокурора України. Генеральний прокурор України призначається на посаду Президентом України за згодою Палати регіонів Національних Зборів України.
Положення частини третьої статті 147 проекту відповідають рекомендаціям «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», розробленої Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права при Президенті України в 2007 році.
Стаття 148.
1. Генеральний прокурор України може бути достроково усунений з посади Палатою регіонів Національних Зборів України у разі неналежного виконання ним своїх повноважень.
2. Питання про усунення Генерального прокурора України з посади порушується не менш ніж однією третиною від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України.
3. Рішення про дострокове усунення Генерального прокурора України з посади приймається не менш ніж двома третинами від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України.
4. Захист професійних інтересів посадових осіб прокуратури України здійснюється у встановленому законом порядку.
На основі частини першої статті 148 проекту, дострокове звільнення Генерального прокурора України з посади здійснюється двома третинами від конституційного складу Палати регіонів Національних Зборів України. Очевидно, що для дострокового звільнення Генерального прокурора України з посади парламентським голосуванням мають бути законні підстави.
Передбачений проектом Конституції порядок призначення Генерального прокурора України на посаду і звільнення з неї надає йому гарантії стабільності у здійсненні його повноважень. За умов належного виконання своїх професійних обов’язків Генеральний прокурор України залишатиметься незмінюваним впродовж всіх чотирьох років свого призначення. Можливість дострокового звільнення Генерального прокурора України з посади Президентом України проект відкидає.
Законними підставами для дострокового звільнення Генерального прокурора України з посади можуть бути халатність, зловживання правом, надмірна політична ангажованість тощо. Конкретні підстави для звільнення Генерального прокурора України з посади має визначити закон.
Стаття 149.
1. В Україні діє Вища рада юстиції, до відання якої належить:
1) внесення подання про призначення визначених законом категорій суддів на посади та про звільнення їх з посад;
2) прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності;
3) здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів;
4) тимчасове відсторонення суддів від здійснення повноважень;
5) надання згоди на затримання чи арешт судді до винесення обвинувального вироку судом.
2. Вища рада юстиції складається з дев’ятнадцяти членів, не менш ніж десять з яких повинні мати досвід роботи на посаді професійного судді.
3. З'їзд суддів України, з'їзд представників вищих юридичних навчальних закладів і наукових установ України обирають до Вищої ради юстиції по сім членів, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох членів Вищої ради юстиції.
4. До складу Вищої ради юстиції входять за посадою Голова Верховного Суду України, Голова Конституційного Суду України, Генеральний прокурор України.
Стаття 149 проекту присвячена статусові Вищої раді юстиції в Україні. Новели знайшли своє відображення в частинах першій та другій цієї статті. В частині першій статті стверджується, що до відання Вищої ради юстиції тепер відноситься також: 1) тимчасове відсторонення суддів від здійснення їх повноважень; 2) надання згоди на затримання чи арешт судді до винесення обвинувального вироку судом.
В частині другій статті 149 сказано, що Вища рада юстиції складається з дев’ятнадцяти членів, не меш ніж половина з яких повинна мати досвід роботи на посаді професійного судді. Ця вимога є узгодженою із статтею 11 Всесвітньої хартії судді 1999 р., яка вимагає, щоб притягнення суддів до адміністративної чи дисциплінарної відповідальності здійснювалось незалежним органом, суттєву частину складу якого становлять професійні судді. З цих же міркувань до складу Вищої ради юстиції України введено Голову Конституційного Суду України.
Розділ XI
СЛУЖБА БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ, ЗБРОЙНІ СИЛИ УКРАЇНИ,
ПОЛІЦІЯ
Стаття 150.
1. Служба безпеки України захищає національні інтереси України, її державний суверенітет, основи конституційного ладу України та її територіальну цілісність, забезпечує охорону державної таємниці.
2. Діяльність Служби безпеки України, її органів, посадових і службових осіб ґрунтується на засадах верховенства права і законності, поваги до прав людини і основоположних свобод, позапартійності, відповідальності перед Українським народом, Національними Зборами та Президентом України.
3. Діяльність Служби безпеки України підлягає прокурорському наглядові.
Стаття 150 проекту визначає функції Служби безпеки України. Перелік цих функцій співпадає, в головних рисах, з переліком завдань Служби безпеки України за статтею 2 Закону України Про Службу безпеки України від 25 березня 1992 р. Конституційний перелік функцій Служби безпеки є вужчим від переліку цих функцій в законі, що пояснюється логікою та стилістикою конституційного нормування.
Стаття 151.
1. Оборона України, збройний захист її суверенітету і територіальної цілісності покладається на Збройні Сили України.
2. Захист державного кордону України покладається на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
3. Забороняється використання Збройних Сил України, інших військових та збройних формувань з метою обмеження прав людини і основоположних свобод, зміни основ конституційного ладу України, усунення органів державної влади або перешкоджання їх законній діяльності.
4. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України, інших військових та збройних формуваннях, а також членів їхніх сімей.
5. На території України забороняється створення і функціонування будь-яких не передбачених законом військових і збройних формувань.
Стаття 151 проекту Конституції визначає основи статусу Збройних Сил України. Записана в даній статті норма майже співпадає за змістом з редакцією статті 17 чинної Конституції України. При цьому слова: «оборона України, захист її суверенітету» замінено словами: «оборона України, збройний захист її суверенітету». З політичних міркувань до проекту Конституції не включені положення чинної Конституції щодо заборони розміщення на території України іноземних військових баз.
Стаття 152.
1. Поліція становить окрему систему органів державної виконавчої влади, призначених захищати життя і здоров’я громадян та інших осіб, їх права і основоположні свободи, а також інтереси суспільства й держави від злочинних посягань.
2. Діяльність поліції, її посадових та службових осіб ґрунтується на засадах верховенства права і законності, поваги до прав людини і основоположних свобод, позапартійності, відповідальності перед Українським народом, Національними Зборами та Президентом України.
3. Поліція наділена повноваженнями щодо застосування примусових заходів в цілях, визначених частиною першою цієї статті.
4. Застосування поліцією примусових заходів має передбачатися законом й бути необхідним в демократичному суспільстві з метою захисту життя і здоров’я громадян та інших осіб, їх прав і основоположних свобод, власності, національної та громадської безпеки від злочинних посягань.
5. Держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі в органах поліції, а також членів їхніх сімей.
6. Діяльність поліції підлягає прокурорському наглядові.
Стаття 152 проекту закріплює статус поліції в Україні. Ця стаття, як і саме застосування терміну «поліція», є новелою проекту. Уживане в проекті визначення поліції є частковим запозиченням з модельного проекту закону про поліцію для країн СНД. Як зазначається в проекті Конституції, поліція – це не окремий державний орган, а система органів державної виконавчої влади спеціального призначення. Її ознакою є спеціальний профіль роботи, надання їй права на застосування примусу, сили.
Поняття поліції має замінити собою існуюче поняття міліції. Міліційними формуваннями найчастіше називають у світі формування цивільної самооборони. Інакше кажучи, міліціонери не є державними службовцями. Бути ж поліцейським – означає перебувати на державній службі.
Стаття 153.
1. Повноваження посадових та службових осіб Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших військових і збройних формувань, а також поліції визначаються Конституцією України та законом.
2. Посадові та службові особи Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших військових і збройних формувань, а також поліції зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом.
3. Захист професійних інтересів посадових і службових осіб Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших військових і збройних формувань, а також поліції здійснюється у встановленому законом порядку.
Стаття 153 проекту Конституції присвячена принципу законності в діяльності силових структур України. Частина друга статті 153 є майже повним відображенням частини другої статті 19 чинної Конституції України. В ній фактично говориться про заборону дискреційних повноважень в мирний час для широкої категорії державних службовців.
Силові органи держави, їх посадові та службові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом. Що ж стосується інших державних посадових осіб, то вони повинні діяти на основі юридичної формули, закріпленої в частині п’ятій статті 2 проекту.
Стаття 154.
1. Діяльність Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших військових і збройних формувань, а також поліції підконтрольна Національним Зборам України. Якщо процедуру парламентського контролю впроваджено, посилання посадових і службових осіб цих органів на державну або іншу захищену законом таємницю є не чинним.
2. Для здійснення громадського контролю за діяльністю Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших військових і збройних формувань, а також поліції можуть створюватися правозахисні організації громадян.
3. Інформація про діяльність Служби безпеки України, Збройних Сил України, інших військових і збройних формувань, а також поліції, якщо вона не відноситься до категорії державної або іншої захищеної законом таємниці, є відкритою і надається за інформаційними запитами.
Стаття 154 проекту закріплює гарантії парламентського контролю за діяльністю Прокуратури, Служби безпеки, Збройних Сил та поліції України.
Стаття вимагає інформаційної прозорості в діяльності силових структур України. Положення частини третьої статті 154 проекту узгоджені з рекомендаціями «Концепції реформування кримінальної юстиції в Україні», розробленої Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права при Президенті України в 2007 році.
Стаття 155.
1. Уповноважений Національних Зборів України з прав людини має право призупиняти з мотивів захисту прав і основоположних свобод людини дію або акт будь-якої посадової чи службової особи поліції, але не більше ніж на сорок вісім годин.
Стаття 155 проекту надає Уповноваженому Національних Зборів України з прав людини право призупиняти у випадку вищої державної необхідності дію або акт посадової чи службової особи поліції на сорок вісім годин. Ця норма вимагає подальшої конкретизації в законі. Дане право надається парламентському уповноваженому для запобігання незаконній депортації іноземців, незаконним арештам і затриманням осіб, незаконному переведенню неповнолітніх з одного місця відбування покарання до іншого, застосуванню тортур тощо.
Розділ XII
ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ
Статті 156-163 проекту присвячені територіальному устроєві України. Ці статті майже не відрізняються від аналогічних норм чинного Основного Закону. З іншого боку, в проекті Конституції стверджується, що місто Київ становить окремий столичний округ. Столиця повинна мати спеціальний правовий статус. Такою є й міжнародна практика. За містом Севастополь в проекті залишається існуючий правовий статус.
Прикметною рисою проекту Конституції в цілому є те, що він не виділяє в окремий розділ правовий статус Автономної Республіки Крим. При цьому правове положення Автономної Республіки Крим у складі України залишається незмінним.
Оскільки проект Конституції визначає Президента України в якості глави державної виконавчої влади, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим замінено на Представництво Уряду України в Автономній Республіці Крим. Крім того, як зазначається в статті 163 проекту, до складу Уряду України має входити Міністр у справах взаємних інтересів України і Автономної Республіки Крим. Запровадження цієї посади має на меті покращити представництво інтересів Автономної Республіки Крим на вищому урядовому рівні.
Стаття 156.
1. Територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
Дана стаття є аналогічною за змістом до статті 132 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Стаття 157.
1. Систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, окремий столичний округ, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.
2. До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь.
3. Місто Київ становить окремий столичний округ, статус якого визначається законом.
4. Статус міста Севастополь визначається законом.
Стаття 157 проекту є майже аналогічною за змістом до статті 133 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Див. також загальний коментар до Розділу XII проекту Конституції України.
Стаття 158.
1. Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.
2. Органи влади Автономної Республіки Крим відносяться до органів місцевого самоврядування України зі спеціальним статусом.
Частина перша статті 158 проекту є аналогічною за змістом до статті 134 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Частина друга статті 158 є новелою проекту Основного Закону. Вона вносить юридичну та політичну визначеність в питання юридичної природи та конституційного статусу таких органів влади автономії як Верховна Рада та Рада міністрів Автономної Республіки Крим.
В чинній Конституції України питання юридичного статусу органів влади автономії залишається за родовою ознакою невизначеним.
Стаття 159.
1. Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджують Національні Збори України.
2. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції України і закону та приймаються відповідно до Конституції України, законів, актів Президента України і Уряду України та на їх виконання.
Стаття 159 є аналогічною за змістом до статті 135 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Стаття 160.
1. Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
2. Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов'язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.
3. Органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Президентом України.
4. Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим визначаються Конституцією України та законом, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим з питань, віднесених до її компетенції.
5. Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної судової системи України.
Стаття 160 проекту є аналогічною за змістом до статті 136 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Стаття 161.
1. Автономна Республіка Крим здійснює нормативно-правове регулювання з питань:
1) сільського господарства і лісів;
2) меліорації і кар'єрів;
3) громадських робіт, ремесел та промислів; благодійництва;
4) містобудування і житлового господарства;
5) туризму, готельної справи, ярмарків;
6) музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників;
7) транспорту загального користування, автошляхів, водогонів;
8) мисливства, рибальства;
9) санітарної та лікарняної служб.
2. З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України та закону Президент України має право зупинити дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Стаття 161 проекту є аналогічною за змістом до статті 137 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Стаття 162.
1. До відання Автономної Республіки Крим належить:
1) призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим;
2) організація та проведення референдуму Автономної Республіки Крим та місцевих референдумів;
3) управління майном, що належить Автономній Республіці Крим;
4) розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;
5) розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля – відповідно до загальнодержавних програм;
6) визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів;
7) участь у забезпеченні прав і основоположних свобод людини, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;
8) забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії та культури;
9) участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;
10) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.
2. Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані законом також інші повноваження.
Стаття 162 проекту є аналогічною за змістом до статті 138 чинного Основного Закону й на цій підставі спеціальних пояснень не потребує.
Стаття 163.
1. В Автономній Республіці Крим діє постійне представництво Уряду України, статус якого визначається законом.
2. До складу Уряду України входить Міністр у справах взаємних інтересів України і Автономної Республіки Крим.
Див. загальний коментар до Розділу XII проекту Конституції України..
Розділ XIII
МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ
Статті 164-170 проекту Конституції присвячені місцевому самоврядуванню. Місцевому самоврядуванню в проекті надаються суттєві додаткові повноваження й гарантії. Стаття 164 проекту Конституції дає оновлене визначення місцевого самоврядування. На відміну від чинної Конституції України, місцеве самоврядування в проекті визначено за моделлю, що використовується в Європейській хартії про місцеве самоврядування від 15 жовтня 1985 р.
Проект Конституції відмовляється від поняття базового рівня місцевого самоврядування – територіальної громади села, селища та міста. Натомість запроваджується поняття територіальної громади села, селища, міста, району, району в місті та області. Територіальною громадою вважається також населення окремого столичного округу. Виконавчими органами місцевого самоврядування проект Конституції називає виконавчі комітети рад, їх відділи і управління. Виконавчі комітети рад очолюють голови рад, які обираються на посаду безпос