4. Освіта: потрібні радикальні кроки

Стан справ

Україна успадкувала радянську систему освіти з ієрархічними централізованими структурами управління, навчанням, орієнтованим на відтворення суми знань, фінансуванням за “залишковим принципом” та декларативним принципом соціальної рівності у доступі до освіти. Ця система працювала достатньо ефективно, забезпечуючи відтворення індивідів, соціально адаптованих до централізованої “планової” економіки, моноідеологічного суспільства та відносної соціальної рівності.

Проблеми освіти в Україні пов’язані як із загальною соціально-економічною ситуацією, структурою державної влади і управління, культурним рівнем влади і суспільства, так і з “галузевою специфікою”. Це – ставлення до освіти як до другорядного порівняно з економікою сектору, як до витратної (а не інвестиційної) частини державного бюджету; катастрофічний занепад матеріально-технічної бази, старіння і неадекватне відтворення педагогічних кадрів; низька заробітна плата вчителів; застаріла і неефективна система управління і фінансування; нерівність доступу до якісної освіти; заплутаність і недосконалість освітнього законодавства; надмірна і безсоромна комерціалізація освітніх послуг і корупція; неухильне зниження якості освіти і падіння рівня знань учнів, застарілі методи і методики навчання, повільне і безсистемне оновлення змісту освіти, падіння якості педагогічних кадрів і криза педагогічної освіти, брак ефективної системи моніторингу і контролю якості освіти, занепад якості навчальної літератури та критичний брак передових технологій в освітньому секторі; імітація реформ замість реальних змін.

Державна політика в освітній галузі була спрямована передусім на адаптацію старої освітньої системи до нових умов – або шляхом культурно-ідеологічної переорієнтації освітньої системи (“націоналізація” освітньої системи, зміна базової мови навчання, переорієнтація гуманітарних предметів на виховання лояльних громадян нової держави), або шляхом змін в окремих сегментах освітньої системи – розробка “галузевих” освітніх законів, перехід на 12-бальну систему, на 12-річний термін навчання, запровадження системи незалежного зовнішнього оцінювання, або шляхом механічного розширення сфери і обсягу освітніх послуг – передусім в галузі вищої освіти.

На даний момент освітня система України являє собою суміш рудиментів радянського часу (централізована, ієрархічна структура управління і фінансування, домінуюча репродуктивна модель навчання, підлаштована під неї система підготовки педагогічних кадрів, державне замовлення, ставлення до освіти як витратної галузі, низька мобільність) та новонароджених елементів (змагання на ринку освітніх послуг, приватна освіта, поширення нових моделей навчання, орієнтованих на розвиток здатностей до самоосвіти і компетентностей, зростання мобільності студентів, поява елементів самоуправління та автономії). Окремо треба згадати комерціалізацію освіти, яка з одного боку сприяла посиленню змагальності, а з іншого, за умов тіньової приватизації держаних освітніх установ та системи олігополій набула потворних форм, які породжують корупцію, “дипломну хворобу” та різке зниження якості. Ці елементи нового і старого перебувають у стані постійного конфлікту, що породжує напругу в суспільстві, провокують постійні суспільні дискусії,

Впродовж останніх двох десятиліть сформувалися три основних моделі відповіді з боку освітньої системи на зростаючі життєві виклики.

Перша: творення нових форм організації освітньої діяльності, заснованих на прогнозуванні і швидкому реагуванні на виклики. Ця модель є найбільш поширеною на найнижчих щаблях освітньої ієрархії: у школах, вишах, інших інституціях, що займаються навчально-виховною діяльністю.

Друга: трансформація наявних інституцій, організаційних та освітніх практик відповідно до умов, що змінюються, технічне пристосування до нових умов існування та діяльності. Ця модель застосовується на всіх щаблях освітньої системи – від школи до Міністерства освіти і науки. Зазвичай ця модель передбачає дію навздогін, вона не передбачає прогнозу і моделювання проблеми, а є спонтанною реакцією на появу цієї проблеми. 

Третя модель – імітація змін, яка також присутня на всіх рівнях освітньої системи, але у зворотній пропорції – більше на вищих щаблях, менше – на рівні освітньої інституції, яка має безпосередній контакт зі споживачем освітніх послуг.

Прикладом першої моделі можна вважати впровадження інноваційних методик навчання (на зразок системи “Росток”, нових методів навчання читанню і письму, запровадження інтерактивних методів навчання), творення освітніх інституцій нового зразка (“школа майбутнього”), запровадження зовнішнього незалежного тестування, підготовка та ухвалення “галузевих” освітніх законів.

Прикладом другої моделі можна вважати запровадження 12-бальної системи оцінювання знань учнів, 12-річної базової середньої освіти, спроби впровадження університетської автономії, спроби змін у системі навчального книговидання, розробку та впровадження стандартів базової середньої освіти.

Найвиразнішим прикладом імітації змін можна вважати Національну доктрину розвитку освіти, запровадження принципів Болонського процесу.

Досвід розвитку освітньої системи України після 1991 р. засвідчує, що на даний момент на системному рівні переважають друга та третя моделі змін. В результаті освітня система України потрапила в інституційну пастку, в ситуацію, коли відбувається процес екстенсивного самовідтворення цієї системи та її складових на тлі її прогресуючого відставання від потреб розвитку суспільства. Відтак, освітня система із засобу прогресивного розвитку цього суспільства перетворюється на гальмо, а всі спроби її “реформування” на системному рівні, запроваджені “згори”, перетворюються на масштабні імітації, які лише консервують згадані проблеми.  Негаразди в освіти перетворюються на проблему національної безпеки.

Для забезпечення функціонування освіти як основи сталого розвитку країни, виходу її на рівень найбільш розвинених пост-індустріальних країн світу необхідно забезпечити перевагу першої та другої моделей змін.

Враховуючи розміри освітньої системи (вона споживає 5 - 6% валового національного продукту, в ній задіяні щонайменше 10 млн. осіб) не можна очікувати її швидкого, революційного реформування в усіх її секторах. Тому варто зосередитися на тих спрямуваннях діяльності, освітніх галузях та інфраструктурних елементах які можна вважати “точками розвитку / зростання”. 

Подолання системної кризи в освіті можливе лише за умови  відвертої публічної дискусії, яка має призвести до суспільної згоди щодо найбільш кричущих проблем в освіті і розробки, на основі цього консенсусу, стратегії змін в освіті. Для того, щоб розпочати процес реальних перетворень в системі освіти, потрібна негайна реалізація взаємопов’язаних заходів, спрямованих, по-перше, на збереження і розвиток наявних надбань національної освіти і перетворення їх на опорні “точки розвитку / зростання”; по-друге – на докорінну реформу тих компонентів освітньої системи, які піддаються реформуванню та на ліквідацію тих, які не здатні на зміни та саморозвиток.

Пропозиції: що треба робити

Наведені тут пропозиції не є вичерпними та всеохопнимиими, це список найбільш очевидних тем і проблем, які потребують першочергового обговорення та розв’язання. Серед них – врегулювання і узгодження освітнього законодавства, зміни в системі організації, управління і менеджменту освіти, реорганізація фінансування освітньої сфери, якісні зміни в стандартах, змісті і формах навчання, впровадження якісно нової системи оцінювання і моніторингу якості освіти, реформа кадрової політики.

Законодавство

У сфері законодавства про освіту першочерговим завданням є створення дієвого механізму дотримання законодавства про освіту самими ж державними органами, варто згадати, зокрема, що в Україні вже традиційно не виконується одна з базових статей Закону про освіту (ст. 57), що стосується заробітної плати та соціального забезпечення вчителів. Варто запровадити відповідну норму закону про державний бюджет, згідно з якою державний бюджет не може бути затверджений, якщо у ньому не забезпечено відповідними коштами дію ст. 57 Закону “Про освіту”.

Не менш важливим є гармонізація і узгодження різних “галузевих” законів про освіту як між собою, так і між іншими законами, які регулюють сферу трудових відносин, соціального забезпечення, відносин власності тощо – йдеться, зокрема про створення Освітнього кодексу.

Потрібне законодавче забезпечення освіти впродовж життя, ухвалення закону про освіту дорослих, який стає дедалі актуальнішим з огляду на швидкі зміни на ринку праці.

Нагальним завданням є законодавча підтримка інклюзивної освіти.

Варто на законодавчому рівні нарешті запровадити рівні умови освітньої та іншої діяльності навчальних закладів державної та недержавної форми власності, припинити узаконену дискримінацію останніх.

Організація і управління освітою

На часі докорінна реформа системи організації і управління освітою. Йдеться передусім про децентралізацію управління освітою, перерозподіл компетенцій та відповідальності між центральними та місцевими органами управління освітою і безпосередніми постачальниками освітніх послуг з метою чіткого визначення компетенцій та відповідальності усіх учасників навчально-виховного процесу. Органи управління освітою мають відповідати за забезпечення сприятливих умов функціонування освітніх закладів, освітні заклади – за якість освітніх послуг.

Нагальним завданням є створення ефективних горизонтальних структур організації та управління освітою (навчальних округів), які б на регіональному рівні забезпечували б взаємодію усіх рівнів освітньої системи (дошкільного і шкільного навчання і виховання, професійно-технічної освіти, вищої і післядипломної освіти)

В цьому контексті надзвичайно важливим є посилення ролі громади в управлінні навчальними закладами. Потрібне законодавче забезпечення впливу громадських органів (батьківських комітетів, рад засновників, наглядових рад) на діяльність державних освітніх установ.    

Зобов’язання, які взяла на себе Україна щодо входження в європейський освітній простір, неможливо виконати без впровадження принципу інституційної автономії навчальних закладів, згідно з яким органи управління освітою разом з навчальними закладами визначають загальнонаціональні стандарти якості освітніх послуг, а навчальний заклад та громада самі визначають способи, якими ці стандарти забезпечуються, створення ефективних горизонтальних структур організації та управління освітою (навчальних округів), які би на регіональному рівні забезпечували взаємодію усіх рівнів освітньої системи (дошкільного і шкільного навчання і виховання, професійно-технічної освіти, вищої і післядипломної освіти)

Важливою складовою автономії є запровадження принципів підзвітності, прозорості та самоврядування у діяльності закладів освіти – ці параметри також мають бути закріплені на рівні закону.

Фінансування освіти

Зміни в системі організації і менеджменту освіти неможливі без зрушень у принципах її фінансування. Треба подолати зрівнялівку як у фінансуванні інституцій так і в оплаті праці.

Система бюджетного фінансування має бути перебудована за принципом “гроші шукають учня / студента”, бюджетне фінансування навчальних закладів має відбуватися відповідно до результатів, якості освітніх послуг. Відповідно, у сфері вищої освіти потрібна реформа державного замовлення, його переорієнтація на результат, відмова від кулуарного розподілу державного замовлення між “освітніми олігархами”. Має бути зміненою система обрахування видатків державного бюджету на освіту.

Варто підтримати недавню ініціативу уряду стосовно реформи фінансування шкіл, проте ця реформа має здійснюватися поступово, поетапно і супроводжуватися інтенсивною кадровою перепідготовкою освітніх адміністраторів

Потрібна диференціація джерел фінансування розвитку освіти та відповідні  зміни у податковій політиці. Зокрема, варто запровадити систему   фіскальних пільг недержавним організаціям, бізнес-структурам які фінансують заклади освіти на благодійних засадах. Необхідно забезпечити сприятливий податковий режим усім видам освітньої діяльності та тим видам підприємницької діяльності, які забезпечують розвиток освітньої інфраструктури, передусім у сферах інформатизації освіти та впровадження нових технологій навчання.
          
Зміст освіти, стандарти і форми навчання

Перегляд наявних стандартів базової початкової і середньої освіти, якісна зміна критеріїв у змісті стандартів, забезпечення відкритості стандартів до постійного оновлення є однією з найнагальніших потреб української освіти. Без цього будь-які позитивні зміни у змісті освіти навряд чи будуть можливими. Визначення стандартів як базового рівня вмінь, навичок і знань, необхідного для успішної соціалізації та подальшого саморозвитку індивіда має засновуватися на ідеї “освіти впродовж життя”.

Відповідно, поняття “обов’язкова середня освіта” має наповнитися змістом, орієнтованим на розвиток здатності і бажання дитини і майбутнього громадянина до постійного оновлення знань, умінь і навичок. 

Надзвичайним завданням є відновлення та реформування системи професійно-технічної освіти як складової обов’язкової середньої освіти – професійно-технічна освіта має стати рівноправною за суспільним статусом порівняно з іншими різновидами освіти галуззю освітньої діяльності, потрібна докорінна структурна перебудова професійно-технічної освіти.

Принцип “освіта впродовж життя” має перетворитися на пріоритет державної освітньої політики, відповідно, потрібна масштабна реорганізація системи післядипломної освіти та забезпечення організаційних та інфраструктурних та умов для освіти дорослих.

Українська система освіти має якнайшвидше перейти на нові методи навчання за принципом “вчити навчатися” – у загальнонаціональному масштабі. Це потребує широкомасштабної державної програми спрямованої на перекваліфікацію викладачів, запровадження принципово нових методик і програм післядипломної педагогічної освіти.

Контроль якості
  
Якість освіти є загальновизнаною і чи не найбільш кричущою проблемою освітньої системи країни. Якість освіти неухильно знижується впродовж останнього десятиліття і однією з головних причин цього є відсутність ефективної системи контролю якості, брак реального впливу споживачів освітніх послуг на постачальників цих послуг.

Відправним пунктом у реорганізації контролю якості освіти має стати посилення цього контролю у сфері вищої освіти, яка продукує, зокрема і кадри освітян. Систему контролю якості треба вивести поза межі управлінської освітньої ієрархії. Необхідно створити незалежну недержавну агенцію з моніторингу якості освіти, фінансування якої здійснюватиметься за рахунок внесків вишів та державного бюджету в пропорції 50/50. Участь вишів у моніторингових дослідженнях має бути добровільною, проте їх акредитація і ліцензування мають залежати від результатів цих досліджень.

Акредитація та ліцензування вищих навчальних закладів має здійснюватися на основі висновків цієї агенції. Контроль якості має здійснюватися за методикою загальноєвропейських інституцій моніторингу якості освіти.

Вищі навчальні заклади мають проводити щорічний власний – (самоконтроль) якості освіти на основі чітких, зрозумілих непрофесіоналам критеріїв – результати цього моніторингу мають бути публічними і співставлятися з результатами згаданої агенції.

Систему контролю якості освіти в України має бути “розгерметизовано”, Україна має брати постійну участь в міжнародних моніторингових дослідженнях якості викладання, навчання та рівня освіченості населення (TIMSS, PISA, ICCS, IALS та інші ). Потрібно передбачити кошти на це в законах про державний бюджет.

Важливим заходом є створення системи громадського моніторингу за незалежним зовнішнім оцінюванням, лише це зробить  рівень суспільної довіри до ЗНО настільки високим і стабільним, що воно не буде залежати від політичної кон’юнктури і перетвориться на дієвий механізм контролю якості освіти.

Кадрова політика

У сфері кадрової політики необхідно створити ситуацію “освіта і самоосвіта впродовж життя”. Необхідно розробити і впровадити методологію ранньої професійної орієнтації. Потребує докорінної реформи мережа підготовки і перепідготовки педагогічних кадрів, спеціалізованої педагогічної освіти. Необхідно на рівні закону забезпечити систему заходів і гарантій, які б забезпечували учителю юридичний статус, що дорівнює статусові державного службовця з відповідною системою пільг, привілеїв та соціального забезпечення.

Цілком досяжним завданням є негайна реорганізація системи атестації та переатестації, підвищення кваліфікації педагогічних та науково-педагогічних працівників.

Стратегічно важливою для збереження і якісного оновлення науково-педагогічного потенціалу української освіти є реорганізація системи вищої освіти за принципом “дослідник в університетській аудиторії”. Поєднання науки і викладання в університетах в єдиний цикл має бути пріоритетом у реорганізації системи вищої освіти, бюджетному фінансуванні, кадровій політиці.

Точки зростання / розвитку

Наведені вище пропозиції мають різний рівень перспективи, в одних випадках їхня реалізація потребує тривалих систематичних зусиль і високого рівня суспільної згоди щодо мети і очікуваних результатів, обсягу вкладень людського капіталу і матеріальних коштів, в інших – достатньо організаційної мобілізації вже наявних структур. Серед останніх –забезпечення переваг точкам зростання / розвитку, які можуть стати базою для виведення всієї освітньої системи на адекватний сучасним вимогам рівень. 

“Точки зростання / розвитку” є тими секторами освітньої системи, де можна здобути швидкий ефект і створити моделі росту, які будуть впливати на зміни в інших секторах.

У сфері дошкільної освіти і виховання такими точками зростання можуть бути установи, які практикують нові методики навчання і соціалізації дітей, засновані на найкращих світових зразках.

У сфері базової середньої освіти це освітні заклади, які мають високу суспільну репутацію, підтверджену відповідними професійними результатами. Передусім йдеться про заклади, які спеціалізуються у природничих, фізико-математичних дисциплінах – це та сфера, де Україна ще зберегла попередній високий інтелектуальний потенціал, який варто зберегти і трансформувати на його основні “проривні” навчальні методи і технології.

У сфері вищої освіти – це університети (чи окремі факультети, кафедри), де є або створюються визнані науково-дослідницькі школи, які мають міжнародне визнання і авторитет.

Потрібна негайна загальнонаціональна інвентаризація перспективних “точок зростання”, яку можна здійснити силами незалежних експертів, авторитетних педагогів, освітніх менеджерів із залученням закордонних аналітиків. На основі цієї інвентаризації треба провести загальнонаціональну дискусію і за її результатами створити Національний реєстр освітніх інновацій.

Інвентаризацію провести силами експертного середовища з наступним громадським обговоренням результатів. На основі цієї інвентаризації скласти національний реєстр установ освітніх інновацій і сталого розвитку;

На основі цього реєстру розробити і впровадити адресні державні програми фінансового і організаційного забезпечення точок зростання (окремий розділ державного бюджету), створити сприятливі умови для мобілізації бізнес-структур та приватного капіталу на їхню підтримку (на основі забезпечення податкових пільг, зокрема).

Для забезпечення системної підтримки реформ в освіті, подолання кампанійщини і чергової масштабної імітації розробити національну стратегію розвитку освіти до 2025 року з конкретним планом (по роках) її впровадження і системою конкретних індикаторів її виконання. Стратегія має включати наступні розділи: “Моніторинг і контроль якості”, “Розвиток кадрового потенціалу”, “Управління і фінансування”, “Зміст освіти, методи навчання і стандарти”, “Освіта дорослих”, “Забезпечення рівного доступу до якісної освіти”.  

Розробка стратегії має відбуватися силами експертного середовища з наступним обговоренням зацікавленої громадськості та усіма провідними суспільними силами. Ухвалення стратегії має відбутися на рівні закону і за умов консенсусу усіх політичних сил для того, щоб забезпечити її стале виконання і незалежність від політичної кон’юнктури.