2. Дипломатична служба України: концепція та технології реформування

Огляд поточної ситуації

За роки незалежності дипломатична служба України пройшла значний шлях  становлення. Разом з тим, у своїй основі МЗС зберегло ряд ознак, характерних для радянської дипломатії. Можна окреслити наступні ключові проблемні питання:

По-перше, лінійність системи управління: переважна кількість рішень приймається на рівні міністра чи заступників міністра, діяльність середньої та нижчої ланок спрямована лише на виконання вказівок керівництва. Це веде до безініціативності, повільності функціонування системи, нездатності адекватно реагувати на виклики і проблеми; фактично міністерство та закордонні установи, як і решта органів державної влади України, здатні лише на поверхове виконання вказівок і  поточне адміністрування, у виняткових випадках – реагування на кризові ситуації.

По-друге, системне обмеження обігу інформації та низький рівень її захисту.  На відміну від переважної більшості сучасних дипломатичних служб, МЗС та закордонні установи не володіють внутрішньо закритою електронною мережею обігу інформації та документів, яка поєднувала б усіх співробітників української дипслужби. Це різко дисонує з системою функціонування інших дипслужб, де є закриті внутрішні електронні мережі, інформація в які запускається на всіх рівнях, оперативно (протягом доби), у зручному неформальному форматі, доступна для усіх співробітників і протягом значного періоду часу.

Так, готуючись до контакту з українським дипломатом його німецький партнер у режимі онлайн отримує інформацію про усі контакти з Україною протягом останніх годин, тижнів чи місяців, дізнається про позицію власної держави і проблеми, які піднімалися попередниками, і одразу ж може зробити висновок про те, наскільки український дипломат поінформований і веде таку саму лінію, як і інші представники України.

Іноземні партнери навіть невисокого рівня намагаються вести діалог з українською дипслужбою не нижче рівня заступників міністрів, нижчі рівні ігноруються саме через те, що рівень заступника міністра є найнижчим, де присутній необхідний рівень інформованості і можливість прийняття рішень. З боку ж дипслужб європейських країн ситуація, зазвичай, протилежна: саме нижчі рівні (деск-офісер, керівник відділу) належним чином інформовані та спроможні приймати рішення.

По-третє, слабкий зв’язок МЗС та дипслужби з іншими складовими державного управління і ще слабший зв'язок з приватним та громадським сектором, бізнесом, регіонами. Брак адекватного відображення інтересів громадян, зацикленість на часто беззмістовній переписці та, насамперед, на високих візитах, які нерідко відірвані від реальних проблем і мають протокольно-символічний характер, на жаль, є типовими для дипслужби.

По-четверте, бюджетно-фінансові та кадрово-кваліфікаційні проблеми. Фактично, МЗС фінансується по залишковому принципу, кількість бюджетних програм обмежена, а окремі бюджети по напрямах роботи МЗС, бюджети департаментів, фінансування потреб, що виникають у роботі дипломатів, взагалі відсутні.

Що таке ефективна дипломатія і як вона працює?

Дипломатичну службу, яка слугувала б зразком для наслідування у процесі реформування української, знайти непросто, оскільки провідні дипслужби світу, до яких ми відносимо, насамперед британський Foreign Office, Держдепартамент США, МЗС Швеції, Німеччини, Франції чи низки інших країн, формувалися у кожному випадку у специфічних умовах. Разом з тим, для усіх провідних європейських дипслужб характерна низка спільних рис, які зумовлюють їх ефективність і які ми використовуємо як приклад при опрацюванні пропозицій нижче.

1.     Структурна реформа дипслужби

Конституційне та законодавче поле функціонування МЗС і дипслужби

Перебування МЗС та міністра у окремому конституційному, правовому та адміністративному полі, відірваному від інших складових виконавчої влади (інший порядок призначення), є ненормальним і не має аналогів у європейській практиці. Подібну аномалію треба усунути, що вимагатиме внесення змін у Конституцію. Міністр має бути політичною фігурою, важливою складовою правлячої коаліції.

Організаційна реформа, розподіл політичних та дипломатичних посад

У всіх провідних дипслужбах розділені політичні та дипломатичні посади. Як приклад можна взяти ФРН, де є три політичні фігури – міністр і два його заступники (державні міністри) з європейських та парламентських питань. Інші посади заповнені державними службовцями: від трьох держсекретарів і послів вниз по ієрархії.

В Україні вже фактично здійснено перехід до призначень на міністерські посади політиків. Окрім міністра політичними призначеннями мали би бути два його заступники (вони могли б, наприклад, мати посади державних міністрів чи просто – заступників міністра); вони вступають на посаду спільно з міністром і разом з ним залишають свої посади; особи заступників можуть бути предметом коаліційних домовленостей.

Міністр та його заступники дають політичні (але не адміністративні) вказівки дипслужбі, визначають ключові напрями роботи; окрім власних патронатних служб вони не можуть звільняти чи брати на роботу співробітників МЗС, керувати поточною роботою дипслужби. Дану функцію, – адміністрування міністерства, виконання усіх управлінських функцій всередині МЗС здійснює Державний секретар – найвища посадова особа дипкорпусу, яка є держслужбовцем і основною функцією якої є менеджмент ефективного виконання політичної лінії президента / уряду / міністра.  Держсекретар зобов’язаний забезпечувати спадковість зовнішньої політики, бути запобіжником для непрофесійних політичних популістських рішень.

Міністр, два державні міністри, держсекретар та його заступники (до 4-х) формують керівництво  міністерства, разом із генеральними директорами – колегію. Гендиректори, як і заступники держсекретаря, призначаються держсекретарем; для уникнення конфліктів на рівні політичного керівництва міністерства та керівництва дипслужби треба опрацювати критерії контролю за призначеннями, впливу міністра на кадрову політику, з іншого боку – обмеження цього впливу лише винятковими випадками і за відповідних умов.

Структура МЗС також має бути приведена у відповідність до європейської практики і будуватися за тематичним критерієм. На основі аналізу структури інших МЗС можна визначити наприклад доцільність структурування МЗС у декілька функціональних генеральних директоратів (ГД):
1.    Політичний (включає в себе декілька директоратів, які ведуть відносини з ЄС, двосторонні відносини з сусідніми та європейськими країнами, міжнародні організації);
2.    Безпека (питання НАТО, ОБСЄ, інші безпекові питання, координація відносин з силовими відомствами та розвідувальним співтовариством країни);
3.    Економіка і торгівля (сприяння експорту та захист інвестицій, енергетика та клімат, усі двосторонні відносини з неєвропейськими країнами);
4.    Правовий ГД;
5.    Культура та гуманітарні питання (у т.ч. закордонне українство, громадська дипломатія);
6.    ГД з консульських питань;
7.    Адміністративний ГД.

ГД мають включати директорати та відділи; директорати є основною структурною  ланкою, відділи – основною робочою одиницею. Кожен відділ, директорат та ГД мають мати власний бюджет. Саме виділення бюджету є уособленням реальної політичної ваги та значення того чи іншого пріоритету зовнішньої політики. Керівники підрозділів повинні мати право розпоряджатися бюджетами.

Запровадження функціональної системи управління

Ключовим елементом реформи дипслужби є не просто зміна структури, а перенесення ваги прийняття рішення та ведення справ на рівень деск-офісерів – співробітників, які ведуть конкретні питання. Саме деск-офісери отримують повноваження за своїм електронним підписом готувати і розсилати документи та інформацію, саме на них лягає відповідальність за результат; деск-офісери, а не заступники міністра чи директори департаментів, стають основними партнерами для посольств інших країн у Києві і для посольств України за кордоном. Керівники вищого рівня виконують, як правило, функції а) трансформації та передачі політичної волі на нижчий рівень; б) врегулювання проблемних питань всередині структурних одиниць та між ними; в) представницькі функції.

Підвищення кваліфікації.

З нашого досвіду співпраці з дипломатами країн ЄС та співробітників євроінституцій, проходження ними щорічного з відривом від основної роботи підвищення кваліфікації до 14 днів є обов’язковим елементом функціонування дипслужби на високому рівні. Напрямки: від удосконалення переговорної практики і покращення рівня знання мов – до вивчення нових елементів функціонування електронної системи обігу та захисту інформації тощо.

2.    Запровадження нової системи підготовки та обігу інформації

Зразком, за яким варто було би розбудувати внутрішню закриту електронну мережу обігу інформації та документів, могла би стати мережа британської дипломатичної служби або мережі, запроваджені в ЄС. Кожен дипломат працює, практично, на двох комп’ютерах (чи комп’ютері із фізично розділеними двома системними блоками): один – для роботи у внутрішній мережі, інший – для роботи в мережі Інтернет.

Зазначена мережа включає в себе: а) стандартні форми для підготовки документів, які використовуються у дипслужбі; б) систему ідентифікації інформації, документів, авторів, адресатів тощо; електронний підпис; в) реєстр працівників дипломатичної служби (та інших залучених органів державної влади); г) базу даних та засоби пошуку інформації.

Обіг документів відбувається безпосередньо між дипломатами-виконавцями без залучення начальників департаментів чи вищого керівництва. Співробітники готують матеріали самостійно, виходячи з досвіду стосунків з тією чи іншою країною та завдань, які зараз стоять перед МЗС. Керівники середньої і вищої ланок залучаються до підготовки візитів лише при появі суперечностей між відділами.

Запровадження нової системи підготовки та обігу інформації змінює спосіб роботи дипломата і вимагає перегляду рівня повноважень та сфери компетенції. Наявна система розподілу повноважень базується на радянській системі недовіри до виконавця, його низькій кваліфікації тощо. Запровадження нової системи обігу документів та інформації можливе лише за умови перегляду повноважень та рівня відповідальності співробітників Центрального апарату (ЦА) та закордонних установ (ЗУ) і приведення їх у відповідність до європейських норм. Кожен дипломат за допомогою мережі самостійно готує і відправляє від свого імені документи з питань, що належать до його компетенції.

Дана система дозволяє значно спростити роботу та підвищити ефективність МЗС та ЗУ, однак, покладає на дипломатів нижчого та середнього рівня значно більшу відповідальність. Переведення більшої відповідальності саме на рівень дипломатів нижчого та середнього рівня, створення умов, коли досить легко буде зробити висновок щодо їхньої кваліфікації чи докладених зусиль, змушуватиме їх активніше та ефективніше працювати, дозволятиме кар’єрне зростання саме для найкращих співробітників дипслужби.

Технічний і безпековий. Запровадження зазначеної системи роботи вимагатиме низки рішень технічного характеру. Це дозволить значно підвищити рівень захисту інформації. Однак, разом з цим також необхідно опрацювати і правовий аспект користування нею та відповідальності за неправомірне розповсюдження інформації для „внутрішнього користування”.

3.    Перехід до функціональної системи бюджетоутворення

Кошти мають плануватися не лише на утримання апарату, але насамперед на виконання ним конкретних функцій. Теоретично, можна вирахувати конкретну ціну кожної з дій чи функцій дипломатів і запровадити фінансування, яке би заохочувало більш проактивну позицію кожного конкретного співробітника. Однак, на найближчий період головним завданням є хоча б запровадити у Державному бюджеті поряд із фінансуванням витрат на утримання МЗС і закордонних установ окремих програм відповідно до кожного з напрямів зовнішньої політики.

Адміністрування і право розпоряджатися коштами по цих напрямах має мати кожен з департаментів МЗС; певна сума коштів для ведення поточної діяльності має бути виділена і на індивідуальну роботу дипломатів середнього та нижчого рівня. Іншими словами, кожен департамент має мати свій власний бюджет, який може використовуватися на відрядження за кордон, проведення  протокольних заходів, конференцій, досліджень. Кожен дипломат повинен мати також свій власний бюджет, який може використовуватися для службових потреб – для проведення обідів із іноземними колегами чи, наприклад, для винайму вчителя рідкісної іноземної мови.

Окремо у розпорядженні МЗС та ЗУ мають бути бюджетні програми за пріоритетними напрямами роботи. Не можна вважати пріоритетом питання, на яке не виділяються кошти.

4.    Місце у системі органів влади, координація з міністерствами і відомствами

МЗС за визначенням не має власної сфери внутрішньодержавного управління і слугує з одного боку відображенням інтересів міністерств та відомств, з іншого – інструментом їх координації на зовнішній арені. З цією метою потрібно здійснити низку змін як в МЗС, так і у стосунках з іншими органами влади.

Координуюча роль МЗС у зовнішньополітичній діяльності має бути проактивна; МЗС не має реагувати на повідомлення про порушення ним тих чи інших положень, а в активній співпраці визначати порядок денний відносин міністерств та відомств з відповідними іноземними чи міжнародними структурами, опрацьовувати з ними стратегію досягнення цілей, надавати їм необхідне інформаційно-аналітичне забезпечення. Для цього має бути запроваджена система постійного проведення в МЗС координаційних нарад, брифінгів та інших відповідних заходів.

Громадська участь у реалізації зовнішньої/безпекової політики

Потрібно вітати готовніть профільних інстанцій (МЗС України, Міноборони, Координаційного бюро з європейської та євроатлантичної інтеграції Секретаріату Кабміну, Української частини Комітету співробітництва Україна-ЄС)  до регулярного діалогу з громадськістю через громадські (експертні) ради, що існують при цих органах, через інші форми консультацій та залучення незалежної експертизи, через включення представників громадськості, незалежних фахівців до переговорів та офіційних заходів в окремих питаннях, що являють суспільний інтерес.

У той же час для подальшого посилення прозорості та суспільної легітимності необхідно рухатись далі і більш грунтовно залучати ресурс суспільної активності та незалежної професійної експертизи.

У сфері зовнішньої політики державі варто якісно використовувати потенціал громадської дипломатії – у сучасному європейському сенсі даного поняття. Громадськість, через налагодження безпосередніх горизонтальних зв’язків з іноземними партнерами, спроможна зробити чимало корисного для просування загальнонаціональних пріоритетів та цілей.

Нинішня українська практика полягає у тому, що більшість проектів у сфері громадської дипломатії здійснюється або за рахунок власних ресурсів організаторів, або із залученням коштів іноземних донорів. У той же час європейська практика свідчить, що лише зацікавленість держави, готовність виділяти відповідні кошти на основі прозорих конкурсів та тендерів, державних програм, спроможна перетворити громадську дипломатію у серйозний зовнішньополітичний ресурс. Треба віддавати перевагу малим і середнім проектам, якість виконання яких піддається більш-менш чіткому вимірюванню.

Потрібно розглянути можливість створення спонсорованого державою (наприклад, в особі МЗС) аналітично-комунікаційного майданчику із залученням провідних українських та зарубіжних політиків, експертів та громадських активістів. Тут найкращим взірцем є британський Wilton Park, що фінансується з бюджету Форін Офіс.

Держава має підтримати створення та функціонування незалежних міжнародних діалогових платформ за ключовими напрямками політики: євроінтеграція, відносини з Росією, США тощо.

Громадська експертиза має стати невід’ємною складовою оцінювання якості державної політики. Державні органи мають залучати незалежні аналітичні центри та до проведення моніторингу зовнішньої та безпекової політики.

Необхідно запровадити збалансовані і адекватні інструменти залучення організованого національного бізнесу та професійних асоціацій до вироблення тих напрямків політики, де присутні їхні інтереси. Держава має навчитися слухати бізнес, але при цьому знаходити розумний баланс між короткостроковими та стратегічними пріоритетами.