4. Європейська інтеграція – місток між внутрішньою та зовнішньою політикою

Європейська інтеграція в Україні давно стала заїждженим риторичним штампом, але так і не перетворилася у реально втілювану стратегію політичного, економічного та суспільного розвитку. Багаторічний досвід декларативної «євроінтеграції» призвів до суттєвої дискредитації самого поняття та пов’язуваного з ним вектору розвитку. З іншого боку, Європейський Союз досі не спромігся перевести відносини з Україною в площину підготовки до набуття членства; Україна наразі не є формально, з погляду ЄС, навіть «потенційним членом». Однак, попри це, теза щодо неможливості або небажаності реалізації курсу на європейську інтеграцію є або виявом лукавства та маніпуляції, або некомпетентності.

Реальність полягає в тому, що у відносинах України та ЄС або сформовані, або перебувають у стадії формування багатопланові практичні інструменти, послідовне і вміле використання яких цілком спроможне суттєво наблизити Україну до стандартів ЄС, здійснити перетворення, необхідні для того, щоб Україна нарешті стала європейською державою – не лише в географічному чи історичному, але і в політичному, економічному та суспільному сенсі. За цих обставин не так вже і важливо, коли і за яких обставин на порядку денному Євросоюзу постане питання про формальне членство України.

Європейська інтеграція може стати своєрідним містком, цементуючою ланкою між внутрішньою та зовнішньою політикою України, адже її зміст полягає насамперед не в дипломатичних діях, а в системних реформах, абсолютна більшість яких потрібна Україні безвідносно до того, коли Україна стане повноправним членом ЄС і чи стане взагалі.

Формуючи асоціативні відносини

Україна та Європейський Союз перебувають у стадії формування та реалізації нового типу взаємин, що отримав назву «асоціація», або, у розширеній версії терміну, «політична асоціація та економічна інтеграція».

Нормативно-правове оформлення асоціативних відносин має відбутися через укладання Угоди про асоціацію між ЄС та Україною, переговорний процес щодо якої станом увійшов у заключну стадію і, ймовірно, завершиться у 2010 р.

Досвід відносин між Україною та ЄС протягом 2005-2009 років свідчить, що сторони на практиці започаткували інструменти, які можуть трактуватися як ознака формування відносин політичної асоціації де-факто задовго до того, як вони будуть оформлені де-юре Угодою про асоціацію.

Україна та ЄС у деяких елементах співпраці пішли глибше тих позицій, що зафіксовані у документах, які діяли на той момент (УПС та Плану дій). Протягом згаданого часу Україною та ЄС реалізовано дуже важливий з політичної точки зору алгоритм приєднання України до заяв та виступів ЄС з регіональних та міжнародних питань, який раніше застосовувався лише для країн-кандидатів. Виявом солідарності і свідченням справжньої дружньої відкритості України стало одностороннє скасування Києвом у травні 2005 року візових вимог для громадян ЄС. Суттєвим успіхом у відносинах Україна-ЄС стала плідна співпраця із прикордонних та митних питань у трикутнику Україна-ЄС-Молдова. Початок роботи EUBAM - Місії ЄС з надання допомоги у прикордонних питаннях Україні та Молдові (грудень 2005 року) став першим прикладом подібної багатосторонньої співпраці під патронатом ЄС.

Європейська  асоціація як тип відносин є набором гнучких політичних інструментів, що має свої властивості, які розвиваються і видозмінюються з часом. Сам по собі термін «асоціація» ще не гарантує автоматично справжньої глибини та змістовності відносин. Тож Україна стоїть перед потребою наповнення майбутньої асоціації справжнім змістом, ефективного використання можливостей, які існують або створюються.

Інтегральною частиною Угоди про асоціацію стане угода про вільну торгівлю, яка передбачає не лише скасування тарифних бар’єрів у торгівлі, але й низку регуляторних реформ, спрямованих на поступову інтеграцію України у спільний ринок ЄС. Вона охоплюватиме всі дотичні до торгівлі сфери (зокрема, послуги, права на інтелектуальну власність, митні процедури, державні закупівлі, енергетичні питання, конкуренцію тощо), а також спрямована на подолання так званих «надкордонних» перешкод шляхом глибшої регулятивної адаптації до торгівельного законодавства ЄС».

Нова угода Україна-ЄС має стати асоціативною угодою нового покоління, що спиратиметься на попередній досвід ЄС, але виходитиме за його межі у частині сприяння політичним та економічним реформам, необхідним для досягнення Україною європейських стандартів, які значною мірою збігатимуться із критеріями членства в Європейському Союзі.

«Порядок денний асоціації» (Association Agenda) – новий практичний інструмент співпраці

Оскільки термін дії попереднього практичного інструменту  – «Плану дій Україна – ЄС» остаточно сплинув на початку 2009 року, сторони дійшли згоди, що на той час, поки не запрацює майбутня Угода про асоціацію, необхідно запровадити проміжний практичний інструмент, який визначатиме пріоритети співпраці сторін на поточний період. Цей документ отримав назву «Порядок денний асоціації» (Association Agenda).

Цей документ є рамковим і визначає основні пріоритети. На його основі щороку розроблятимуться імплементаційні документи, як це раніше практикувалось стосовно «Плану дій». Крім того, щороку із загального широкого переліку пріоритетів виділятимуться основні, які мають особливу вагу саме протягом даного року.

В контексті такого підходу Громадська експертна рада при Українській частині Комітету зі співробітництва Україна-ЄС запропонувала у 2010 році зосередитися на таких 15-ти пріоритетах:
1.    Удосконалення організації системи органів виконавчої влади центрального рівня, насамперед, шляхом законодавчого розмежування політичних і адміністративних функцій і посад, з урахуванням критеріїв оцінювання державного управління Програми SIGMA.
2.    Оновлення правового регулювання державної служби з метою забезпечення політичної нейтральності, запобігання конфлікту інтересів з урахуванням європейських стандартів проходження державної служби.
3.    Правове забезпечення реформування судової системи.
4.    Імплементація Національного Плану дій щодо боротьби з корупцією у співпраці з відповідними установами ЄС.
5.    Подальша імплементація „Севільських” Домовленостей щодо консультацій та співробітництва між Україною та ЄС в операціях із врегулювання криз під проводом ЄС, включаючи постійну участь України у відповідних навчаннях щодо врегулювання криз та навчальних заходах, пов’язаних з ЄПБО.
6.    Істотне наближення України до мети запровадження симетричного безвізового режиму між Україною та ЄС.
7.    Розвиток необхідних законодавчої та інституційної рамок у сфері управління міграцією з метою боротьби з нелегальною міграцією, контрабандою та торгівлею людьми за підтримки ЄС.
8.    Повна імплементація Спільної заяви за результатами Міжнародної інвестиційної конференції з модернізації газотранзитної системи України від 23 березня 2009 року.
9.    Прискорення роботи у напрямку інтеграції об’єднаної енергетичної системи України до центральної європейської електричної мережі відповідно до вимог UCTE (Союзу з питань координації передачі електроенергії).
10.    Покращення та спрощення податкового законодавства, включаючи, за необхідності, його консолідацію шляхом кодифікації
11.    Розробка, схвалення та імплементація Україною Національної стратегії з питань навколишнього природного середовища на період до 2020 року та Національного плану дій з питань навколишнього природного середовища на 2009-2012 роки.
12.    Покращення конкурентоспроможності сільськогосподарського виробництва, в тому числі шляхом співробітництва щодо впровадження схем якості.
13. Сприяння укладенню угод між Україною та державами-членами ЄС з питань координації соціального захисту робітників-громадян України, які легально працюють у державах-членах ЄС.
14.    Узгодити між собою нормативні акти, які регулюють довготермінове перебування та матеріальне / фінансове забезпечення перебування іноземних громадян в Україні – учасників Програм ЄС в Україні.
15.    Укладення Рамкової угоди, яка надасть Україні можливість брати участь у програмах ЄС.

Контекст «Східного партнерства»

Оскільки Україна погодилась брати участь в ініціативі ЄС «Східне партнерство», започаткованій в травні 2009 року , варто чітко розуміти, в чому полягає інтерес України у даному форматі.

Враховуючи нинішній стан співпраці між Україною та ЄС, «Східне партнерство» є кроком уперед принаймні у двох суттєвих аспектах.

По-перше, Україні вигідне виокремлення із загального масиву ЄПС європейського компоненту – тієї групи країн, що належать до Ради Європи (крім наразі Білорусі) і потенційно можуть подавати заявку на членство в ЄС. Протягом тривалого часу Україна висловлювала незадоволення тим, що в рамках ЄПС її розглядають «в одному кошику» з країнами Північної Африки та Близького Сходу. Тепер цю проблему розв’язано через виділення східноєвропейських країн в окрему групу.

По-друге, в рамках даної ініціативи існує простір для реалізації лідерського потенціалу України. За більшістю параметрів Україна знаходиться попереду решти п’яти учасників проекту, отже, може і повинна забезпечити власне лідерство, з досвіду якого інші країни робитимуть висновки стосовно планування власних кроків. У той же час Україна має наполягати на тому, що, у разі досягнення певного рівня, її не змусять чекати, поки зазначеному рівню не відповідатимуть всі країни «Східного партнерства».

Ініціатива «Східне партнерство» вбирає в себе значну частину досягнень, напрацьованих у двосторонньому форматі між Україною та ЄС протягом останніх трьох років, зокрема Україна першою розпочала переговори щодо укладання Угоди про асоціацію; уклала та ввела в дію Угоду про спрощення оформлення віз; розпочала переговори щодо створення поглибленої зони вільної торгівлі з Європейським Союзом; розпочала візовий діалог; розпочала поглиблену співпрацю в енергетичній сфері – зокрема щодо приєднання України до Договору про Енергетичну Співдружність

Наразі рівень імплементації Східного партнерства знаходиться на початковій стадії. Очевидно, що і Україна, і більшість інших країни регіону розглядають цю політику радше як додатковий інструмент, що створює деякі нові можливості, на додачу до наявних двосторонніх відносин.

Практичні пріоритети руху до безвізового режиму з ЄС

Співробітництво за даним напрямком становить особливий інтерес як для Європейського союзу, так і для України. Для України забезпечення свободи пересування через скасування візового режиму вже стало життєво важливим пріоритетом у відносинах з ЄС.

Сторони почали офіційний «візовий діалог» з кінцевою метою скасування віз у жовтні 2008 року. Через негативну позицію декількох західноєвропейських країн-членів Євросоюз поки не надав Україні чіткого переліку критеріїв та вимог, виконання яких тягнутиме за собою скасування віз з боку ЄС (так звана «Дорожня карта до безвізового режиму»). Тим не менше ці вимоги не є таємницею, адже більшість із них вже тривалий час перебувають у фокусі співпраці у сфері юстиції/внутрішніх справ (План дій з юстиції та внутрішніх справ ухвалено у 2002 році, оновлено та скориговано у 2007 році).

Серед конкретних пріоритетів можна виділити наступні:
•    Продовження реформування прикордонних служб у напрямку сучасної прикордонної поліції (служби).
•    Технологічний розвиток єдиної бази даних прикордонних служб, навчання персоналу прикордонних служб у відповідності з європейськими операційними стандартами, зокрема, Шенгенським підручником для прикордонників.
•    Посилення співпраці в рамках FRONTEX, а також двосторонньої співпраці з прикордонними службами сусідніх країн.
•    Запровадження нового стандарту закордонного паспорта з біометричними даними, який би відповідав стандартам ІСAO.
•    Ухвалення законодавства щодо національної міграційної політики, узгодження національного законодавства стосовно прав біженців та шукачів притулку з європейськими нормами та рекомендаціями Агентства ООН з питань біженців.
•    Внесення змін до Кримінальних та Кримінально-процесуальних кодексів, законодавства про адміністративні правопорушення. Запровадження відповідальності за порушення законодавства ЄС, зокрема, міграційного.
•    Виконання Угоди про реадмісію з ЄС та продовження зусиль щодо укладання та імплементації угод про реадмісію з третіми країнами, створення єдиного реадмісійного простору.
•    Здійснення координації та обміну досвідом щодо державної політики з надання допомоги жертвам торгівлі людьми, ратифікація Конвенції Ради Європи щодо протидії торгівлі людьми, що набула чинності 1 лютого 2008 року.
•    Максимально повне виконання антикорупційних рекомендацій групи держав Ради Європи GREСO.
•    Продовження процесу підписання та ратифікації європейських та міжнародних конвенцій, пов’язаних із взаємною правовою допомогою та екстрадицією. Зокрема, 2-го Додаткового протоколу до Європейської конвенції щодо взаємної правової допомоги у кримінальних справах від 08.11.2001.
•    Підготовка та укладання країнами-партнерами угод про співпрацю з EUROJUST (Євроюст) – агенцією ЄС, що опікується боротьбою з організованою злочинністю.
•    Ухвалення та імплементація відповідного Конвенції Ради Європи Закону України про захист персональних даних.

ЄС після Лісабонської Угоди та Україна

Зі вступом в силу 1 грудня 2009 року Лісабонської угоди в ЄС минає період кризової розгубленості та невизначеності. Для України це означає, що Євросоюз вже не зможе посилатись на інституційну кризу як виправдання дефіциту стратегічного бачення стосовно як України, так і Східної Європи загалом.

Україні необхідно наполегливо і переконливо доносити думку про те, що без України європейський проект виглядає незавершеним, і припинення процесу розширення ЄС на західних кордонах України несе в собі потенційну загрозу глибокого розколу Європи на два конкурентні, а в перспективі і антагоністичні блоки, що зумовить наростання критичної маси нестабільності та відчудження на європейському просторі.

Практично Україні варто було би розробити неформальний документ (non-paper) з питань її бачення майбутнього ЄС і Європи загалом та надіслати його аналітичній групі під головуванням колишнього прем’єр-міністра Іспанії Філіпе Гонсалеса, якій глави держав та урядів країн ЄС у грудні 2007 року доручили підготувати концептуальний прогностичний документ щодо бачення Європи на період між 2020 та 2030 роками.