2. Ефективна виконавча влада

Як є сьогодні? / Сучасні проблеми

В Україні виконавча влада загалом та Уряд зокрема, не виконують свого головного призначення – не стимулюють суспільний розвиток. Держава фактично ніколи не мала власної стратегії розвитку. Тому «плодіння» нових органів, посад та функцій (насамперед дозвільних та контролюючих), веде лише до розростання державного апарату, але залишає стабільно низькою якість державних послуг. Політики здобувають міністерські посади, не маючи уявлення про необхідні реформи, дбаючи здебільшого про доступ до ресурсів. Нечисленні спроби окремих урядовців реалізувати суспільно важливі ініціативи були малоуспішними, оскільки вони швидко розчинялися в потоці інших «доручень», а також через брак професійності більшості службовців. Тотальна корупція та популізм, «ручне керування» та робота в режимі «гасіння пожеж», безсистемність та фінансова незабезпеченість багатьох урядових рішень унеможливлюють якісні зміни в державі. Відомчий інтерес ставиться вище загальнодержавного, а виконавчу владу пронизують міжінституційні, функціональні та персональні конфлікти інтересів. Часті звільнення управлінців з політичних мотивів депрофесіоналізують державну службу. В державі не проведено жодної системної реформи. Такий стан державного управління неухильно веде Україну до краху.

Отже, без системного реформування виконавчої влади та державної служби, тобто без адміністративної реформи, Україна не має шансів ані на процвітання, ані, ймовірно, навіть на виживання.

Яка виконавча влада нам потрібна ? / Стратегічна перспектива

Кабінет Міністрів повинен бути генератором суспільного розвитку та необхідних для цього реформ на основі чіткої Програми діяльності. Виходячи із задекларованих пріоритетів повинен формуватися посадовий та персональний склад Уряду. На урядові посади мають призначатися політики, що мають чітке бачення реформ й готові взяти персональну відповідальність за їхнє проведення та результати.

Органи виконавчої влади як єдина система мають забезпечувати цілісний цикл: підготовка рішень, їх прийняття, впровадження й контроль за виконанням (моніторинг). Зокрема, міністерства повинні допомагати міністру у розробці реформ та їхнього впровадження в життя. Урядові рішення повинні прийматися виходячи з обмеженості державних  ресурсів та потреби їх спрямування на вирішення пріоритетних проблем.

Держава мінімізує своє адміністративне втручання, зокрема дозвільне та інспекційне, в суспільне життя. Поточні адміністративні функції (ліцензування, реєстрації тощо) мають виконуватися урядовими органами. Діяльність органів виконавчої влади має здійснюватися винятково на основі закону та з максимальною прозорістю. Все це та подолання інституційно-функціональних і персональних конфліктів інтересів має мінімізувати умови для корупційних діянь. Державні службовці повинні професійно та добросовісно виконувати свої обов’язки. Натомість їм має гарантуватися стабільне перебування на посаді та захист від політично-партійних впливів.

Кожен рівень виконавчої влади підлягає оцінці відповідно до визначеної для нього місії та критеріїв якості. Ефективність роботи Кабінету Міністрів та міністерств має оцінюватися за результатами якісних змін (стану) у державі та суспільстві, а також ефективності використання публічних ресурсів. Робота урядових органів має оцінюватися на основі задоволеності приватних осіб якістю отриманих послуг. Саме за якістю публічних послуг та ефективністю використання публічних ресурсів має слідкувати парламент та громадськість.
 
Що робити? / Зміст реформи

Варто завершити трансформацію Кабінету Міністрів в орган політичного керівництва держави. При цьому необхідно чітко розмежувати функції щодо формування та реалізації державної політики між вищими органами влади – Президентом та Кабінетом Міністрів.

Головною метою реформування Кабінету Міністрів є забезпечення виконання Урядом основного завдання – формування державної політики. При цьому Кабінет Міністрів повинен максимально делегувати органам виконавчої влади нижчих рівнів свої повноваження адміністративного характеру. Основна діяльність членів Кабінету Міністрів має зосереджуватися на роботі в Уряді та Парламенті.

Необхідно усунути дублювання діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів та міністерств. Робота з підготовки концепцій, проектів законів та актів Кабінету Міністрів має виконуватися міністерствами з власної ініціативи міністрів, відповідно до прийнятих стратегічних і політичних рішень, а не за «дорученнями» Секретаріату, керівництва Уряду чи Президента. Застаріла та неефективна процедура «погодження» проектів урядових рішень має бути замінена сучасними інструментами міжміністерської координації, заснованими на електронному документообігу та публічному обговоренні на урядових комітетах.

Важливо запровадити нові процедури формування державної політики, з якими повинен бути нерозривно пов’язаний бюджетний процес та з обов’язковими консультаціями з громадськістю. Органи виконавчої влади повинні здійснювати безперервний моніторинг реалізації державної політики. Основною метою моніторингу є оцінка ефективності рішень, в тому числі обсягу та способу використання бюджетних коштів, виділених на впровадження державних рішень.

Слід раціоналізувати систему органів виконавчої влади на центральному рівні шляхом впорядкування статусу та кількості теперішніх центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ). Міністерства мають бути головними органами у системі ЦОВВ з формування державної політики. Важливо якнайшвидше завершити розмежування політичних та адміністративних функцій та посад у міністерствах, для чого слід віднести до політичних посад – посади заступників міністрів, суттєво скоротивши їхню кількість. Для здійснення керівництва апаратом міністерства, забезпечення його інституційної пам’яті та стабільності державної служби необхідно запровадити посаду державного секретаря міністерства – вищої посадової особи з числа державних службовців у міністерстві. Державні секретарі міністерств мають призначатися на посаду Кабінетом Міністрів на конкурсних засадах у порядку, передбаченому законодавством про державну службу.

Міністерства мають бути вивільнені від функцій поточного адміністрування. Для цього у системі міністерств повинні функціонувати урядові органи, які мають здійснювати: управління окремими підгалузями (служби), надання адміністративних послуг та управління об’єктами державної власності (агентства), здійснення інспекційно-наглядових функцій (інспекції). Ключові установчі та кадрові питання щодо урядових органів мають вирішуватися Кабінетом Міністрів за поданням міністра. Незважаючи на політичну відповідальність міністрів за діяльність урядових органів, останні повинні самостійно виконувати визначені законом повноваження.

Наявні сьогодні “інші центральні органи виконавчої влади” (державні комітети / служби) мають бути реорганізовані в урядові органи, якщо вони здійснюють адміністративні повноваження щодо приватних осіб, або в департаменти міністерств, якщо вони відповідальні за формування державної політики з певних питань.

Варто забезпечити незалежність регуляторів (національних комісій регулювання природних монополій) та захистити їх від політичного втручання. Основною метою реформування регуляторів є збалансування інтересів споживачів, компаній-монополістів та держави в процесі прийняття рішень регуляторами. При цьому треба гарантувати споживачам якісні товари (послуги) за економічно обґрунтованими цінами; створити умови для сталого розвитку державних компаній-монополістів; запобігати спробам держави вирішувати соціальні проблеми за рахунок певних груп споживачів. Необхідно визнати сферами компетенції незалежних регуляторів не лише енергетику і зв’язок, але й транспорт та житлово-комунальне господарство. Потрібно вдосконалити порядок утворення незалежних регуляторів (в частині формування складу із залученням представників усіх зацікавлених сторін) та їх функціонування (в частині колегіальності, відкритості та фаховості прийняття рішень).

Важливо підвищити ефективність організації виконавчої влади на місцевому рівні шляхом створення дієвого механізму взаємодії Кабінету Міністрів з місцевими державними адміністраціями. Посада голови місцевої державної адміністрації повинна належати до посад державної служби, що має забезпечити політичну нейтральність та професіоналізм їхньої діяльності.

Потрібно реформувати систему державної служби з метою створення професійного, політично нейтрального та відповідального корпусу державних службовців. Для забезпечення політичної нейтральності державної служби заборонити всім державним службовцям займатися політичною діяльністю, бути членами політичних партій тощо. Доцільно створити Вищу раду державної служби – незалежний колегіальний орган для вирішення кадрових питань щодо вищих державних службовців.

Для забезпечення професійності державної служби необхідно перейти до винятково конкурсного добору на посади державної служби. Варто реформувати систему оплати праці державних службовців з метою забезпечення їхньої конкурентоспроможності на ринку праці та мінімізації негативного впливу корупційних спокус. Запобіганню корупції також сприятиме визначення правил професійної етики державного службовця та контроль за майновим станом, доходами і видатками службовців.

Як це робити? / Технологія реформи

Політичну основу для проведення адміністративної реформи загалом та реформи виконавчої влади зокрема, мають складати: Концепція реформування публічної адміністрації (проект якої вже давно розроблено); раніше схвалені Президентом України Концепція адміністративної реформи, Концепція розвитку законодавства про державну службу, Концепція подолання корупції „На шляху до доброчесності”, Концепція вдосконалення державного регулювання природних монополій; а також схвалена Кабінетом Міністрів Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю.

Для правового забезпечення реформи виконавчої влади необхідно прийняти закони: «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади»; «Про природні монополії» (зміни або нова редакція); «Про державну службу» (нова редакція); «Про місцеві державні адміністрації» (нова редакція); «Про нормативно-правові акти».

Принципово важливо забезпечити провідну роль Кабінету Міністрів в проведенні реформи. Для цього, насамперед, запровадити на кілька років посаду члена Кабінету Міністрів з питань адміністративної реформи (віце-прем’єр-міністра або «міністра без портфеля») і сформувати на чолі з ним робочу групу з проведення адміністративної реформи з представників основних міністерств на рівні заступників міністра та незалежних експертів, науковців, інших фахівців.