3. Місцеве та регіональне самоврядування європейського зразка

Як є сьогодні? / Сучасні проблеми

На сьогодні місцеве самоврядування в Україні становить архаїчну систему рад, організаційно та ресурсно неспроможних ефективно вирішувати питання місцевого розвитку та надавати публічні послуги населенню належного якісного рівня. Регіональне самоврядування, яке в розвинених європейських країнах слугує запорукою рівномірного та успішного економічного розвитку всієї держави, в Україні де-юре взагалі відсутнє. Надмірна подрібненість територіальних громад та районів, їх неспроможність до місцевого самоврядування не дозволяють сьогодні провести реальну децентралізацію влади. Значна частина завдань, що за своєю природою мали би реалізуватися місцевим чи регіональним самоврядуванням, виконуються місцевими державними адміністраціями або іншими державними органами, що погіршує якість їх виконання. Так, для громадян будь-яка справа,  вирішення якої вимагає звернення до органів публічної влади, супроводжується важкодоступністю, надмірною складністю, численними бюрократичними та матеріальним перепонами. Саме місцеве самоврядування мало би бути найближчою до громадянина інституцією, здатної оперативно, повноцінно, якісно та доступно задовольняти переважну більшість потреб жителів громад. Однак наразі місцеве самоврядування здебільшого здатне обслуговувати лише своє існування, що закономірно викликає недовіру громадян до нього. Після запровадження пропорційної виборчої системи на виборах до місцевих рад жителі громад ще й фактично втратили можливість впливати на склад місцевих рад та зв’язок із депутатами відповідних рад.

Без визначення територіальної основи для створення та діяльності системи органів публічної влади, без чіткого розведення повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, без встановлення належної фінансової бази для діяльності органів місцевого самоврядування, без регіонального самоврядування, децентралізація влади неможлива. А без перенесення значної кількості повноважень на органи місцевого та регіонального самоврядування центральний Уряд не зможе вирішувати питання стратегії розвитку України і подолати її відставання від провідних держав світу.

Яке місцеве та регіональне самоврядування нам потрібне? / Стратегічна перспектива

Повинна відбутися децентралізація влади, в результаті чого усі інституції публічної адміністрації виконуватимуть належні функції. Центральні органи державної влади будуть вирішувати питання державного масштабу, визначати і реалізовувати політику держави та не братимуться за локальні питання, які вони в принципі не можуть вирішити ефективно. Органи регіонального самоврядування дбатимуть про економічний та культурний розвиток регіону, збереження його особливостей, процвітання тих галузей, що властиві саме цьому регіону; сила держави забезпечуватиметься її різноманітністю, а не штучним нав’язуванням визначених державою пріоритетів, що гальмує внутрішньо закладений потенціал регіону. Органи місцевого самоврядування вирішуватимуть питання місцевого значення, забезпечуватимуть основні соціальні потреби жителів громад, надаватимуть більшість публічних послуг, яких потребують громадяни. Місцеві державні адміністрації будуть забезпечувати законність у роботі органів місцевого та регіонального самоврядування та дотримання правопорядку усіма суб’єктами правовідносин. 

Проведення реформи місцевого самоврядування та запровадження регіонального самоврядування підвищить ефективність використання бюджетних коштів, якість та доступність публічних послуг для населення, створить основу регіонального розвитку, вирішить ряд інфраструктурних проблем, таких, як: транспортне сполучення, вивезення та утилізація сміття, водопостачання, утримання та ремонт доріг, зупинить тенденцію до появи депресивних територій, забезпечить стабільність, прозорість та інші умови для ведення бізнесу, притоку інвестицій та розвитку економіки. Нова система органів місцевого та регіонального самоврядування створить умови для ефективного проведення реформи освіти, медицини та ряду інших необхідних суспільству реформ.

Що робити? / Зміст реформи

Створення системи ефективної публічної влади повинно відбуватися шляхом комплексного проведення належно підготовлених реформи місцевого самоврядування та реформи адміністративно-територіального устрою, яка матиме на меті створення чіткої трирівневої системи адміністративно-територіальних одиниць, що слугуватимуть територіальною основою місцевого та регіонального самоврядування: громад, районів та регіонів. При визначенні повноважень для органів публічної влади кожного рівня адміністративно-територіальних одиниць необхідно виходити із принципу субсидіарності.

Базовим рівнем адміністративно-територіального устрою повинна бути громада, яка утворюється на основі одного чи декількох населених пунктів за умови спроможності ради громади надавати мінімальний перелік публічних послуг. До складу ради громади не будуть входити інші громади, що усуватиме так звану проблему «матрьошок» місцевого самоврядування, коли на території юрисдикції місцевої ради діють інші ради того ж рівня. Також необхідно забезпечити повсюдність юрисдикції органів місцевого самоврядування на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, за винятком окремих територій зі спеціальним статусом відповідно до закону.

У громаді діятимуть обрані на прямих виборах голова громади та рада громади і її виконавчий орган. Органи місцевого самоврядування у громаді повинні здійснювати всі ті повноваження, що, по своїй суті, можуть бути реалізовані на місцевому рівні. Для належного виконання цих повноважень органи місцевого самоврядування будуть забезпечені достатніми матеріально-фінансовими ресурсами. У громаді також діятимуть структурні підрозділи чи посадові особи окремих органів виконавчої влади: міліція, пожежна охорона, пост державного казначейства, службовці, які надають адміністративні та соціальні послуги.

Другим рівнем місцевого самоврядування повинен бути район, що складатиметься із громад і буде базовим рівнем організації місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції – районних державних адміністрацій. На рівні району повинні виконуватися лише ті завдання публічної влади, що не можуть бути виконані на рівні громади або виконання яких на рівні громади є неефективним. Матеріальною основою діяльності районних рад будуть об’єкти спільної власності громад. Органи місцевого самоврядування району потрібно формувати шляхом непрямих виборів – із числа делегованих радами громад представників.

Територіальною основою для регіонального самоврядування є регіони – адміністративно-територіальні одиниці, що становлять складові частини держави, формування яких обумовлене історичними, географічними, економічними та іншими факторами.

Основними завданнями регіонального самоврядування повинно бути забезпечення соціально-економічного розвитку регіону, сприяння залученню інвестицій, розвитку транспортної інфраструктури регіонального значення, розвитку культури, спорту та туризму, охорони довкілля, збереження етнічних та культурних особливостей регіону, належного функціонування спеціалізованих закладів охорони здоров’я та освіти регіонального значення. Органами регіонального самоврядування мають бути регіональні ради, що формуватимуться жителями регіону на прямих виборах, та їх виконавчі органи. Матеріальною основою регіонального самоврядування повинні стати об’єкти державної власності, передані у користування відповідним регіонам.

Місцеві державні адміністрації треба позбавити невластивих їм функцій – виконання повноважень виконавчих органів районних та обласних рад (для цього необхідно внести зміни в Конституцію). Натомість зросте їх роль як органу виконавчої влади загальної компетенції, що координує діяльність територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади та здійснює нагляд за дотриманням органами місцевого та регіонального самоврядування Конституції та законів України. Районні та регіональні ради не повинні делегувати повноваження місцевим державним адміністраціям, а відтак вони не матимуть права висловлення недовіри головам місцевих державних адміністрацій. Призначення на посаду голів місцевих державних адміністрацій має здійснюватися Кабінетом Міністрів України за результатами конкурсу із числа державних службовців.

Як це робити? / Технологія реформи

Для послідовного та ефективного проведення в Україні реформи місцевого самоврядування та запровадження регіонального самоврядування насамперед необхідно реалізувати Концепцію реформи місцевого самоврядування, ухвалену Кабінетом Міністрів України 29 липня 2009 року, а також доопрацювати й ухвалити детальну Концепцію реформи адміністративно-територіального устрою України (проект цієї концепції вже розроблено).

Задля реалізації реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування необхідно розробити та прийняти нові закони (нові редакції) «Про адміністративно-територіальний устрій», «Про місцеве самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації» та ряд інших законів і підзаконних актів галузевого характеру у зв’язку зі змінами в адміністративно-територіальному устрої та організації публічної влади на місцевому рівні.

Регіональне самоврядування необхідно запроваджувати після завершення реформування місцевого самоврядування. Для цього необхідно підготувати й ухвалити Концепцію розвитку регіонального самоврядування.  Законодавче забезпечення запровадження регіонального самоврядування передбачає прийняття закону «Про регіональне самоврядування».  

Для повноти забезпечення проведення реформи адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та запровадження регіонального самоврядування є необхідним внесення змін до Конституції або прийняття нової Конституції, положення якої в частині організації адміністративно-територіального устрою, місцевого та регіонального самоврядування ґрунтуватимуться на названих концепціях реформи. 

Реалізація реформи потребує запровадження тимчасової системи організаційного забезпечення та фінансування реформи як на рівні центральних органів виконавчої влади, так і на територіальному рівні. Для ефективного та узгодженого реформування системи публічної влади ці завдання мають покладатися на цей же міжвідомчий орган та посадових осіб, що забезпечуватимуть проведення реформи виконавчої влади.