5. Відносини публічної адміністрації з громадянами

Як є сьогодні? / Сучасні проблеми

Сьогодні спілкування з органами влади щодо будь-якого питання є вкрай неприємною справою для громадян. Більшість українців без приниження та поборів не можуть вирішити навіть елементарні питання в органах публічної адміністрації. Держава встановила безліч заборон та необґрунтованих вимог. Законодавство фрагментарне та заплутане. Чітких процедур вирішення справ немає. Корупція, централізація, черги, обмежені години прийому, тяганина, зневага до людської гідності та інші недоліки є типовими для відносин влади з громадянами. Органи влади неправомірно відмовляють у наданні інформації, застосовують незаконні грифи обмеження доступу до інформації, необґрунтовано вимагають плату за інформацію. Скаржитися нікуди, оскільки відомчі інтереси стоять над правом та справедливістю.

Найгірша ситуація у сфері інспекційної діяльності держави. В Україні більше 100 органів, уповноважених на проведення перевірок. Їхня діяльність обмежує підприємницьку активність. Безкінечні перевірки (податкові, санітарні та ін.) проводяться на підставі відомчих інструкцій, що часто не відповідають закону. Головною метою інспекційних органів є наповнення бюджету для власного фінансування, а не забезпечення правопорядку.

Як має бути / Стратегічна перспектива

Кожен чиновник повинен усвідомлювати, що він найнятий суспільством не для того, щоб керувати громадянами, а для надання їм послуг. Відносини органів влади з приватними особами мають будуватися так, щоб це було максимально зручно та доступно для споживачів послуг. Це стосується годин роботи в органах влади, впорядкованості прийому, ввічливого ставлення тощо. Вирішення справ має здійснюватися не на основі вільного розсуду чиновника (що часто межує зі свавіллям), а на основі раціональних та прозорих правил. При цьому процедура вирішення справ в органах публічної адміністрації має бути чітко регламентованою законом та доступною для зовнішнього контролю. 

Інформація, якою володіють органи влади, підлягає оприлюдненню та наданню за запитами, окрім винятків, чітко і вичерпно визначених законом. В органів влади не повинно бути розсуду щодо обмеження доступу до інформації. Запровадження електронного документообігу в органах влади та перехід на електронну форму надання послуг забезпечить: економію матеріальних і часових ресурсів, деперсоніфікацію у взаєминах, зменшить корупцію, забезпечить умови підвищення рівня демократизації суспільства.

Втручання держави в приватну сферу має бути мінімальним. Перевірки повинні мати на меті насамперед усунення причини та умов для порушення закону, а не покарання порушників. Інспекційні органи повинні керуватися лише законом, а не відомчими правилами. Їх компетенція має формуватися без дублювання повноважень. Варто мінімізувати особисті контакти перевіряльників з особами, щоб перевірки відбувалися переважно на підставі звітних документів. Стягнення адміністративних штрафів повинно стати насамперед засобом спонукання до правомірної поведінки. Бюджети державних органів не повинні залежати від зібраних  штрафів.

Що робити? / Зміст реформи

Насамперед треба забезпечити ефективне та справедливе правове регулювання процедурних відносин органів публічної адміністрації з приватними особами. Адміністративна процедура повинна бути простою та раціональною. У разі, коли рішення адміністративного органу зачіпає права та законні інтереси інших приватних осіб (заінтересованих осіб) або коли необхідно затребування документів, здійснення погодження, експертиза тощо, потрібно застосовувати визначену законом формалізовану процедуру.

Держава повинна гарантувати кожній особі право на неупереджене та чесне вирішення її справи протягом розумного строку. Особливу увагу необхідно приділяти процедурним гарантіям захисту прав приватних осіб (адресата адміністративного акту та заінтересованих осіб), зокрема праву приватної особи бути вислуханою перед прийняттям рішення; наданню особі доступу до матеріалів справи, на основі яких приймається рішення; обмеженню дискреційних повноважень органів влади; обов’язку мотивування адміністративного акту, який може негативно вплинути на особу; повідомлення особі порядку оскарження адміністративного акту та забезпечення правового захисту від нього. Принциповою новацією адміністративно-процедурного законодавства має стати врегулювання “втручальних проваджень” – випадків, коли прийняття рішення, що стосується прав та законних інтересів приватної особи (осіб), здійснюється органом публічної адміністрації за власною ініціативою.

Потрібно розвивати адміністративне (позасудове) оскарження як механізм захисту прав особи у відносинах з публічною адміністрацією, оскільки він є зручнішим, простішим та дешевшим і для приватної особи, і для держави. Одним з перспективних шляхів такого розвитку є створення спеціальних апеляційних органів (підрозділів) для розгляду скарг, із залученням до їх складу представників громадськості. Такі органи гарантуватимуть неупередженість та об’єктивність розгляду скарг.

Необхідно скоротити строки розгляду запитів на інформацію, а також розширити форми подання запитів. До кола суб’єктів, які зобов’язані надавати інформацію, потрібно включити також юридичних осіб незалежно від форми власності, якщо вони отримують бюджетні кошти або володіють суспільно значущою інформацією. Доцільно передбачити додаткові повноваження для Уповноваженого з прав людини щодо забезпечення реалізації та захисту права на доступ до інформації.

Ідеологічною основою для проведення реформи публічної адміністрації повинно стати впровадження доктрини адміністративних послуг. Визнання життя і здоров’я людини, її честі та гідності найвищою соціальною цінністю потребує переосмислення ролі держави та радикальної зміни відносин між владою та громадянами. Громадяни є не прохачами у відносинах з публічною адміністрацією, а споживачами послуг. Тому важливим завданням є запровадження ставлення органів публічної адміністрації до приватної особи як до споживача / клієнта.

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно серед органів, які здійснюють поточне адміністрування, інституційно виділити органи, що надають адміністративні послуги, і спрямувати їхню діяльність на забезпечення належної якості послуг. Також треба максимально децентралізувати надання адміністративних послуг, щоб наблизити їх до споживачів.

Законодавчо визначена процедура надання адміністративних послуг повинна ґрунтуватися на цілісності (результативності) адміністративної послуги та принципі “єдиного вікна” (коли приватна особа подає заяву та необхідний мінімум документів, а збір довідок, отримання погоджень та висновків здійснюється публічною адміністрацією самостійно).

Основою для реформування системи адміністративних послуг має бути постійне підвищення якості їх надання. Критеріями оцінки якості надання адміністративних послуг є результативність, своєчасність, доступність, зручність, відкритість, повага до особи, професійність.

Органи влади повинні створювати “універсами послуг” («єдині офіси» тощо), що дасть змогу особі в одному місці (приміщенні), в зручний час отримати всі або найбільш поширені адміністративні послуги, зокрема, що надаються на певному адміністративно-територіальному рівні. Всі державні органи мають бути зобов’язані приймати до розгляду документи подані через муніципальні універсами адміністративних послуг.

Якнайшвидшими темпами має запроваджуватись електронний документообіг в усіх органах влади та забезпечуватись можливість звернення осіб до органів влади за допомогою інформаційно-комунікаційних технологій (електронна пошта, режим он-лайн тощо). Важливо забезпечити максимальну інформативність та інтерактивність веб-сайтів органів влади. Доцільно створити єдиний інтегрований веб-портал адміністративних послуг.

Потрібно впорядкувати питання плати за платні адміністративні послуги (адміністративного збору), розміри якого мають бути обґрунтованими. При цьому необхідно припинити практику надання публічною адміністрацією платних послуг господарського характеру.

Необхідно відокремити в межах одного органу повноваження щодо здійснення перевірок і надання адміністративних послуг. Доцільно зменшити особисті контакти перевіряльників і приватних осіб. Головне завдання перевірок – профілактика порушень. При виявлені нескладних порушень треба не стягувати штрафи, а надавати достатній час для виправлення ситуації (якщо це можливо). Варто обмежити повноваження адміністрації щодо доступу до приватних володінь та інформації.

Докорінної реформи потребує законодавство про адміністративну відповідальність. Адміністративними проступками повинні визнаватися лише порушення встановлених адміністративних правил, а не будь-яких заборон (цивільних, кримінальних тощо). Вони матимуть наслідком тільки грошові штрафи. Потрібно передати від судів до адміністративних органів право застосовувати ці стягнення. Законодавство про адміністративну відповідальність не може надалі розглядатися засобом гуманізації кримінального законодавства. Зменшенню його репресивності сприятиме введення поряд зі злочинами кримінальних проступків, складовими яких одночасно стануть нинішні найлегші злочини і найтяжчі адміністративні правопорушення.

Як це робити? / Технологія реформи

Програмною основною для зміни відносин між владою (публічною адміністрацією) та особою мають стати: Концепція реформування публічної адміністрації (проект якої вже давно розроблено); ухвалена Кабінетом Міністрів України Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади; ухвалені Президентом України Концепція подолання корупції „На шляху до доброчесності” та Концепція реформування кримінальної юстиції України (в частині реформування адміністративної відповідальності).

Серед ключових законодавчих актів, які потрібно ухвалити: Адміністративно-процедурний кодекс, закони про адміністративний збір та про доступ до публічної інформації, новий Кодекс про адміністративні проступки.

Дана реформа проводитиметься швидше і ефективніше синхронізовано з організаційно-структурними змінами в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування. Але і без належного централізованого керівництва значна частина заходів реформування відносин органів публічної адміністрації з громадянами може реалізовуватися рішеннями керівників як державних органів так і, особливо, органів місцевого самоврядування.